● 행정학의 접근방법
어떤 현상을 연구함에 있어서 어떠한 기본입장을 취할 것인가, 달리 표현해서 어떤 시각에서 관심이 되는 대상을 분석할 것인가는 여러 가지로 생각해 볼 수 있다. 이러한 것을 접근방법이라고 하는데 이는 학문을 연구하는 기초가 된다.
행정학연구도 예외가 아니어서 행정현상을 분석하고 이해하는 접근방법으로는 여러 가지가 있다. 특히 16세기 후반부터 발전하기 시작한 미국적 행정학은 그 연구대상이나 방법의 변화에 따라 ⅰ) 구조와 능률을 중심으로 한 관리적 접근)능률학파 행정학) ⅱ) 인간관계와 행태를 중심으로 한 사회심리적 접근(행태론적 행정학파) ⅲ) 조직과 환경, 행정과 그 외적 요인과의 상호작용관계에 역점을 두는 체제분석적 접근(사회학파 행정학)으로 이어져 왔다고 할 수 있다.
그런데 이와 같이 그 성격을 분명히 하면서 연속되어 온 행정연구의 접근방법은 그 주된 관점과 분석방법에 따라 세 가지 범주로 나누어 볼 수 있는데, 그 첫 번째는 미시적 접근방법으로서 사례연구(case study), 계량분석법 등과 같은 것이고, 둘째는 중범위적 접근방법으로서 법률·제도적 접근, 구조기능적 접근, 행태론적 접근, 생태론적 접근, 체제론적 접근 등과 같은 것이 해당되며, 셋째는 거시적 접근방법으로서 규범적 접근, 역사적 접근, 비교론적 접근 등과 같은 것이다.
1. 법률·제도적 접근방법(legal-institutional approach)
이 접근방법은 가장 오래된 것으로서 행정과정에 영향을 미치는 법률·제도를 중심으로 행정현상을 연구한다. 대부분의 행정현상이 법률과 제도의 영향하에서 이루어지는 것을 감안하면 이러한 법률·제도적 접근방법은 불가결한 것이라고 하겠다. 그리고 이 접근방법은 그 연구대상인 법체계와 행정제도가 갖는 영속성과 안정성이라는 본래의 속성 때문에 연구가 지속적이며 따라서 다른 분석방법의 기초가 될 수 있다는 이점이 있다.
그러나 이 접근방법은 행정과정을 보는 견해가 지나치게 편협하다는 약점을 갖고 있으며, 법과 현실과의 차이 때문에 행정현실을 제대로 알 수 없다는 문제점도 지니고 있다. 그리고 무엇보다도 행정과정의 역동적 측면을 볼 수 없다는 것이 큰 약점이다.
2. 구조·기능적 접근방법(structural-functional approach)
이 접근방법은 관료제의 구조와 기능을 중심으로 행정현상을 분석한다. 즉 이것은 조직의 계층과 분업·명령·권한·책임의 구조를 살펴보고 또 외형적으로 나타나는 제도나 법규가 아니라 제도나 법규가 어떠한 활동을 수행하려고 만들어졌는가 하는 기능문제에 관심을 갖고 연구하려는 방법이다.
구조·기능적 접근방법은 행정의 능률화를 위한 조직구조의 모색을 목표로 하고 있는데, 이러한 접근은 첫째, 조직의 목적은 그 구조를 유기적으로 편제함으로써 효율적으로 성취될 수 있고 둘째, 인간의 행태는 합리적이므로 인간은 조직의 목적달성을 위한 수단으로서 조직의 부속품에 불과하다는 생각에 근거를 두고 있다.
3. 행태론적 접근방법(behavioral approach)
이 접근방법은 인간의 행동에 대한 과학적·실증적인 연구를 통하여 인간이 현실적으로 어떻게 행동하는가를 분석한다.
행정학에서 행태론적 접근방법을 처음 주장한 사람은 R.Dahl과 H.Simon이며 특히 Simon의 「행정행태론」(Administrative Behavior)은 행태론적 접근방법을 행정학분야에 확립하는 데 크게 공헌한 것이었다.
행태론적 접근방법은 오늘날 행정연구에 광범하게 적용되고 행정학의 과학성 제고를 크게 기여하고 있으나 그것이 갖는 한계 때문에 많은 비판도 아울러 받고 있다. 즉 행태론은 과학적·체계적인 검증이 불가능한 가치판단적인 것을 연구대상으로부터 제외시킴으로써 연구범위를 지나치게 좁게 제약하고 있으며 본질적으로 가치개입적일 수밖에 없어 행정현상으로부터 괴리되고 있다는 비판을 받고 있다. 또한 이 접근방법은 지나치게 미시적 분석에 치중하여 거시적인 이해를 어렵게 하는 취약점도 지니고 있다.
4. 생태론적 접근방법(ecological approach)
생태(ecology)란 살아 있는 유기체와 그 물리적·사회적 환경과의 상호작용을 의미하는데, 행정학에 있어서의 생태론적 접근이란 정부나 행정조직 전체를 하나의 살아 움직이는 유기체로 보고 유기체 내부의 어느 한 부분의 변화가 유기체의 구조·기능·역할 등에 어떤 영향을 미치는가 하는 점을 연구·분석함으로써 조직체의 생태와 그 변화에 대한 이해를 돕고자 하는 접근방법이다.
행정학연구에 있어서 행태론적 접근방법은 1940년대에부터 본격적으로 시도된 것으로 보이며, 특히 J.Gaus 와 F.Riggs가 그 체계를 세웠다고 할 수 있다.
이러한 생태론적 접근방법은 행정을 사회성의 관점에서 보다 더 본질적으로 파악하려고 시도하였다는 점에서 그 가치를 높이 인정할 수 있으나 행정을 주로 외재적인 측면에서 이해하려 함으로써 행정조직 내부의 기능적인 측면을 경시했다는 점과, 행정행태의 특징을 행정과 환경요인과의 인과관계에 따라 숙명적으로 결정되는 것이라 파악함으로써 발전을 위한 행정의 주도적·독립변수적인 역할을 무시하고 있다는 점이 문제점으로 지적되고 있다.
5. 체제론적 접근방법(systems approach)
체제는 여러 개의 하위체제(sub-system)로 구성되어 있고 이들은 각기 고유의 기능을 가지고 있으면서 상호간에 연관·의존되어 전체의 목적달성에 기여하고 그를 둘러싸고 있는 환경과 상호작용을 하고 있는 것을 의미한다. 체제론적 접근방법이란 바로 전체 체제와 완경 간, 그리고 하위체제 상호간의 기능적 관계를 규명하는 데 초점을 두로 있는 것으로서 오늘날 행정학연구에서 가장 널리 쓰이고 있는 접근방법의 하나이다. 자연과학에서 주로 사용되던 이러한 접근방법이 사회과학에 도입된 것은 비교적 최근의 일이며 행정학의 경우에는 주로 사회학파들에 의해 이러한 개념과 방법이 도입되었다.
체제론적 접근방법은 전체를 거시적으로 분석하여 전체체제를 구성하고 있는 부분들 간의 상호의존성을 밝혀 주지만 체제기능을 위주로 하고 있어 본질적으로 균형적·현상유지적·정태적인 성격을 벗어나지 못하고 있다. 따라서 행정의 변화를 설명하기가 곤란하다는 점이 가장 큰 한계로 지적되고 있다.
6. 규범적 접근방법(normative approach)
이것이 행정원리·이념·가치 등을 규명한 후 이의 달성을 위한 방법을 연구하는 접근태도이다. 따라서 이 접근방법의 주요변수는 가치와 규범이 된다. 이 규범적 접근방법은 독일적 관방학의 영향을 받아 발달한 것으로 거시적 측면에서 인간의 보편적 진리와 목표를 추구하는 접근방법인 것이다. 따라서 자연히 가치판단의 문제가 주여 관심의 대상이 되고 있다.
7. 역사적 접근방법(historical approach)
역사적 접근방법은 행정체제의 발달을 역사적으로 이해하려고 노력하는 접근태도이다. 이러한 접근방법의 저변에 깔려 있는 기본전제는 과거와 현재의 사건이 여러 가지 양태로 상호연관되어 있다는 것이다. 그래서 과거를 이해하는 것이 현재의 문제를 능률적으로 해결하는 길이라고 생각한다.
그러나 역사적 접근방법이 행정학연구에 불가결하다는 사실은 인정되지만 이 접근방법은 어디까지나 행정이 걸어 온 과거의 중요한 사실을 체계화하고 분석하는데 그 공이 있으며, 현실적인 문제의 파악과 분석에는 한계가 없을 수 없다.
8. 비교론적 접근방법(comparative approach)
비교론적 접근방법의 전제는 행정과정이 공간적인 경계를 초월하여 어느 정도 공통된다는 것이다. 따라서 이 접근방법이 의도하는 바는 각 행정체제의 서로 다른 배경은 일단 접어두고 행정의 공통점을 시찰·평가하려는 것이다.
이러한 비교론적 접근방법에 의해서 연구되는 행정학의 한 분과가 바로 비교행정인데 행정학연구에 있어서 이러한 비교연구의 필요성은 1940년대 이후 특히 R.Dahl, D.Waldo, F.Riggs, F.Heady 등에 의해 체계적으로 주장되었다.
비교론적 접근방법이 행정학연구방법으로 응용됨으로써 특정한 행정문화에 구애받지 않는 보다 보편타당성 있는 행정학이론 형성에 크게 기여하게 되었는데, 특히 Dahl은 행정학연구가 비교론적이지 않는 한 과학성은 크게 결여된다고 까지 주장하고 있다.
Q 행정학의 접근 방법에 대한 설명으로 옳은 것은?
① 법적·제도적 접근방법은 개인이나 집단의 속성과 행태를 행정현상의 설명변수로 규정한다.
② 신제도주의 접근에서는 제도를 공식적인 구조나 조직 등에 한정하지 않고, 비공식적인 규범 등도 포함한다.
③ 후기 행태주의 접근 방법은 행정을 자연·문화적 환경과 관련하여 이해하면서 행정체제의 개방성을 강조한다.
④ 툴민(Toulmin)의 논변적 접근 방법은 환경을 포함하여 거시적인 관점에서 행정 현상을 분석하고, 확실성을 지닌 법칙 발견을 강조
【해설】 정답 ②
신제도주의는 현상을 분석할 때 제도의 중요성을 강조하는 이론임; 이때의 제도는 법 혹은 정책 등과 같이 공식적인 제도와 더불어 문화와 같은 비공식적인 제도를 포함
① 법적·제도적 접근방법은 신제도주의와 마찬가지로 제도의 중요성을 강조함; 다만 제도의 범주가 협소하고 정태적인 연구에 그치는 한계점
③ 행정을 자연·문화적 환경과 관련하여 이해하면서 행정체제의 개방성을 강조하는 것은 생태론적 접근임; 후기 행태주의는 가치에 대한 연구를 중심으로 사회문제해결을 강조
④ 툴민(Toulmin)의 논변적 접근 방법은 정부가 국민에게 집행하려는 정책 등의 정당성을 확보하기 위해 필요한 논리구조를 제시한 모델
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