공기업 민영화
개념
공기업의 민영화(privatization)란 주식을 포함한 자산이나 서비스 기능을 공공부문에서 민간부문으로 이전시키는 것을 말한다. 협의의 민영화는 정부가 보유하고 있는 주식을 민간에 완전 매각하는 동시에 정부 규제를 철폐하는 것을 의미하고, 광의의 민영화는 정부 보유의 주식의 일부를 매각하는 부분민영화, 정부의 규제완화 및 계약제도까지를 포함한다. 그러나 일반적으로 민영화라고 하면 국가나 공공단체가 특정기업에 대하여 가지고 있는 법적 소유권이 주식매각 등을 통하여 민간부문으로 이전되는 과정을 말하는데, 이러한 민영화 개념은 소유권 이전이라는 형식적 요건에 치중한 정의이다. 이 경우는 민유화라는 용어가 더 적합하다. 민영화의 목적이 민간부문으로 하여금 기업경영을 담당하게 함으로써 경쟁을 통하여 경제적 효율성을 증진시키는 것이라는 점을 감안하면 단순한 소유권 이전보다는 기업지배의 주체 이전이라는 측면에서 이해하여야 한다. 기업에 대한 지배는 일반적으로 의결권 행사에 필요한 지분 획득으로 이루어지지만 이 외에도 다양한 지배방법이 있다. 즉 도급관계, 기술공여, 이사회 참여 등을 통하여 경영정책의 결정에 영향을 미쳐서 사실상 지배할 수도 있고, 정부가 2분의 1 미만의 지분을 가지고 있다고 해도 법령이나 제도적 장치를 통하여 경영을 통제할 수도 있다. 따라서 공기업의 민영화는 소유권 이전을 형식적 요건으로 하고 기업활동에 관한 규제 완화를 실질적 요건으로 하는 지배주체의 이전이라고 할 수 있다.
이론적 모형
공기업의 민영화의 목적과 그 효과에 대하여는 찬반론이 엇갈리고 있다. 민영화에 반대 또는 찬성하는 논리가 무엇이고 그에 대한 논리의 한계가 어떠한지를 살펴볼 필요가 있다. 우선 민영화 반대론과 그 한계를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 공기업은 상당수가 독점적인데, 그러한 독점공기업을 민영화하면 그것은 결국 독점사기업이 되고 정부가 공익을 위하여 통제하기가 어렵게 된다는 것이다. 그러나 독점사기업에 대한 적절한 규제가 오히려 독점공기업을 직접 통제하여 얻는 것보다 더 큰 이익을 가져올 수도 있다.
둘째, 민영화는 소비자 가격을 상승시킨다는 것이다. 민영화된 기업의 가격인상을 억제하기 위하여 정부가 보조금을 주어 안정시킬 수도 있지만 그것은 어디까지나 미봉책에 불과하다. 그러나 공공재의 가격은 절대로 인상해서는 안된다는 것은 불합리하다. 인상되어야 한다면 인상을 허용하고 소비자로 하여금 다른 대체수단을 찾게 하는 등 소비자들에게 자유롭게 대처할 수 있도록 해야 한다. 민영화 후에 다른 어떤 요인에 의하여 가격인상이 불가피하게 되었다면 공기업으로 존립시켰을 경우에도 마찬가지였을 것이다. 가격인상을 허용하지 않고 적자를 정부보조금으로 충당하면 이것은 결국 세금으로 충당하는 셈이 되므로 차라리 민영화하여 다소 인상된 가격으로 구입하게 하는 것이 소비자의 입장에서는 절약이 될 수 있다. 공기업의 생태적 비효율성과 부실경영으로 인한 손실만은 최소한 방지할 수 있기 때문이다.
셋째, 정부의 지분을 일반투자자에게 매각하는 것이 바람직한데, 개발도상국에서는 자본시장이 취약하기 때문에 그렇게 할 수 없고 그렇다고 특정한 기업이나 개인에게 매각하는 것은 더욱 바람직하지 않다는 것이다. 그러나 자본시장이 취약할 때 공기업의 주식매각으로 자본시장을 활성화시킨 나라도 있으므로 매각시기를 적절히 선택하기만 하면 어느 정도 그러한 문제를 해소할 수 있을 것이다.
한편 재산권이론(property rights theory)에서는 재산권을 일종의 소유권으로 보고 공기업이 민영화되면 소유권을 가진 사람이 이윤에 대한 권리를 가지므로 이윤동기기 증가한다고 본다. 공공선택이론(public choice theory)의 주창자들에 의하면 정치인과 관료들은 이윤동기가 결여되어 있을 뿐만 아니라 예산의 극대화, 위험의 회피, 바람직하지 않은 투자, 불필요한 인원의 유지 등으로 경영의 비효율을 초래하므로 민영화시켜야 한다는 것이다. 그리고 대리인이론(agency theory)에서는 공기업 경영진과 국민의 관계를 대리인과 위임자로 보고, 공기업을 민영화시켜야 위임자의 통제가 강화된다는 것이다. 이러한 민영화 찬성론과 그 한계를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 공기업이 독점권 또는 우월한 지위를 이용하여 불공정거래를 하게 되면 소비자의 선택의 자유를 제한하지만, 민영화하면 경쟁의 범위가 넓어지고 기업소유의 분산효과를 가져오며 그 결과 개인의 경제적 자유가 증진된다는 것이다. 그러나 민간기업의 경제력 집중과 비대를 초래할 수도 있고, 정부의 적극적 역할이 오히려 개인의 자유를 증진시킬 수도 있으며, 경쟁이 서비스의 질과 범위에 미치는 영향도 속단하기 어렵다.
둘째, 공기업은 본질적으로 목적의 공공성, 인센티브의 결여, 관료주의적 경영, 과잉규제 등으로 인하여 비효율적이기 때문에 민영화를 통하여 효율성을 제고해야 한다는 것이다. 공기업이 민영화된 후 적자에서 흑자로 전환된 것이 많이 있기는 하다. 파커(Parker)도 영국에서 민영화된 주요 기업들의 실적을 평가한 결과 능률이 향상되었다고 한 바 있다. 그러나 부분민영화된 것은 능률성이 향상되었다고 단정하기가 어렵고, 경영이 대체로 이윤추구와 이기주의적 경영으로 흐르기 쉽다는 문제가 있다. 티트머스(Titmus)에 의하면 영국의 사기업이 헌혈사업을 맡고 나서 행정적으로 비용이 더 들었고, 단위당 혈액값은 더 높아졌으며, 혈액의 질도 떨어졌다는 것이다.
셋째, 민영화는 세입을 증대시켜 정부의 재정적자를 감축시킬 수 있다는 것이다. 그러한 사례는 1880-90년대 영국과 일본에서 찾아볼 수 있는데, 그 효과가 적을 뿐만 아니라 매각대금을 분할 납부받거나 매각 시점의 주식시장이 침체되면 세입증대에도 큰 도움이 되지 않는다.
넷째, 민영화는 주식의 분산으로 자본시장의 저변확대에 기여한다는 것이다. 영국과 프랑스의 민영화에서 많이 찾아볼 수 있고 우리 나라의 포항제철과 한국전력의 민영화도 세입증대 외에 자본의 분산에 그 목적이 있었다. 그러나 주식의 매입자가 장기간 보유하지 않고 단기차익을 노려 전매하는 경우가 많아 그 효과가 의문스럽다.
제도화
우리 나라에서는 1960년대 후반부터 대폭적으로 민영화를 추진하였다. 최근에도 당초의 설립목적을 달성하였거나 민간부문과 경쟁하여 더 이상 공기업으로 존속할 필요가 없게 된 공기업의 민영화가 꾸준히 추진되고 있다. 그러나 1960～70년대의 완전민영화는 능률은 향상(적자에서 흑자로 전환)시켰으나 공기업을 대기업들에게 매각함으로써 경제력의 집중을 심화시켰다.
1987년에 정부는 공기업 경영의 비효율성을 제거하고 경제사회발전에 따른 공기업 역할을 재정립하기 위하여 주식매각을 통한 대규모의 민영화를 추진하기 시작하였고 이에 관한 주요 정책사항을 심의하기 위하여 민영화추진위원회를 설치하였다. 국민주방식에 의한 민영화로 중저소득층의 재산증식을 돕고 주식소유의 분산이라는 목적을 가지고 추진하였으나 증권시장의 불황으로 기대 이하의 성과를 거두었을 뿐이다.
1988년과 1989년에 자본시장의 저변확대를 위하여 실시했던 국민주방식의 민영화는 많은 국민에게 주식을 분산시키기는 하였으나 능률향상이라는 목적에는 별로 도움을 주지 못하였다.
1992년에는 정부투자기관 출자회사 관리개선방안(이것은 1993년에 공기업 민영화 및 기능조정방안으로, 1994년에는 공기업 민영화 추진계획으로 대체됨)을 수립하고 단계별 민영화를 추진하였는데, 효율성 제고에 우선순위를 두고 부작용이 있었던 국민주 방식을 제외시켰으나 민영화 실적은 계획 대비 26%에 불과하였다.
1996년에는 공기업 경영효율화 및 민영화 추진계획에서는 한국담배인삼공사, 한국가스공사, 한국전기통신공사, 한국중공업주식회사의 민영화를 일단 보류하고 경영혁신과 경쟁체제의 도입을 통하여 우선 민영화의 여건을 조성하기로 하였다.
1997년에는 공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률을 제정하였다. 물론 이 법의 대상기업은 한국담배인삼공사, 한국전기통신공사, 한국가스공사, 한국중공업주식회사, 인천국제공항공사로 한정되어 있다. 이것은 국민경제에 중요한 영향을 미치는 공기업에 대하여 전문경영인에 의한 책임경영체제를 도입하여 경영의 효율성을 향상시키며 조속한 민영화를 추진하는 한편 이를 추진함에 있어 경제력 집중을 방지할 수 있도록 함으로써 건전한 기업문화의 창달과 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한 것이다.
1998년에는 제1,2차에 걸쳐 공기업 민영화 및 경영혁신계획을 발표하였고, 공기업민영화추진위원회와 공기업민영화실무추진팀을 구성하였다.
민영화의 유형
민영화는 각각의 기준에 따라 다양하게 분류할 수 있다. 즉 완전민영화와 단계적 민영화(부분민영화라고도 함), 독점민영화와 분할민영화, 실용적 민영화와 전술적 민영화 및 체계적 민영화, 외부투자자들에게 매각하는 민영화와 내부구성원들에게 매각하는 민영화, 일괄지불방식의 민영화와 분할지불방식의 민영화, 소유권 집중을 수반하는 민영화와 소유권 분산을 수반하는 민영화, 국내자본에 의한 민영화와 국외자본에 의한 민영화 등으로 나눌 수 있다. 그 동안 우리 나라에서는 주로 정부기업의 정부투자기관화, 정부기업의 민간기업화, 간접투자기관의 민영화 등과 같이 대체로 단계적 민영화 방식을 취하여 왔다.
민영화의 방법
민영화는 크게 주식매각, 정부의 규제완화, 계약제도로 나눌 수 있는데, 국가와 산업의 특성에 따라 하나의 방법이 선택되거나 여러 가지 방법이 혼용되기도 한다. 첫째, 주식매각인데, 이것은 공공부문이 보유하고 있는 주식을 민간에 매각하여 그 소유권을 이전시키는 것이다. 그 종류는 ⓐ 매각 정도에 따라 완전매각과 부분매각 및 선별적 매각, ⓑ 누구에게 매각하느냐에 따라 국민주방식과 종업원 지주제 및 기업매각, ⓒ 매각절차에 따라 일반공모와 지분분할매각 등이 있다.
둘째, 정부의 규제완화(deregulation)는 엄밀하게 말하면 민영화의 보조수단이라고 할 수 있다. 공기업의 운영이 정부개입의 한 형태라고 한다면 민영화는 정부개입의 완화를 의미하지만 그렇다고 민영화가 곧 정부규제의 완화를 의미하는 것은 아니다. 경제적 규제완화는 상품시장에의 진입장벽과 가격규제를 완화하여 시장경쟁원리를 도입하는 것을 의미한다.
셋째, 계약제도(contracting out)인데, 이것은 소유권 이전 여부와 관계없이 재화나 용역에 대한 생산 및 자금조달을 담당하는 주체를 민영화하는 것이다. 요금부과제도(charging system)는 재화나 서비스의 생산은 정부가 담당하되 이에 대한 재원은 수익자가 부담하는 것으로서 ‘재원의 민영화’라고 할 수 있는데, 계약제도와는 다르다. 계약제도에는 특정한 재화나 서비스의 분배권 또는 공급권을 일정기간 특정인이나 특정기업에 부여하고 정부는 그 요금만을 규제하는 프랜차이즈제도(franchising system)와, 정부가 기업을 소유하되 당해 공기업의 경영체제를 사기업체제로 전환하는 대여제도(leasing system)가 있다. 프랜차이즈제도는 정부의 규제 및 국영화의 대안으로 나타났으며 전기․가스․수도 사업에 적합한 것으로 평가되고 있고, 대여제도는 사기업의 장점을 취하기 위한 방안의 하나로서 공기업의 특수한 시설이나 기술을 보호하려는 정책적인 사업체의 경우에 적합하며, ‘관리의 민영화’라고 할 수도 있다.
평가와 전망
공기업의 민영화는 공기업의 비효율성, 정치적 이유 및 공공부문의 축소 등에서 찾아볼 수 있다. 시장의 실패로 인한 비효율성보다 공기업의 비효율적 경영으로 인한 손실이 작은 경우에는 공기업으로서의 존립 가치가 있다. 그러나 그 반대인 경우에는 공기업을 민영화하고 시장의 실패에는 규제나 조세정책 등으로 대응하여야 한다. 그리고 경제적 논리가 아닌 정치적 이유로 공기업이 설립된 경우에는 시장경제원리에 맡겨 민간부문과 경쟁시켜야 한다.
공기업이 민영화되면 더 효율적이라고 단정할 수 있는 근거는 분명치 않다. 다만 민영화되어 주인이 다수이건 소수이건 주인이 생기면 과거의 경험으로 보아 효율성이 증진된다는 것은 사실이다. 정권이 교체될 때마다 공공부문의 개혁을 내세우고 공기업의 민영화를 추진하였다. 현재도 공공부문의 개혁성과가 가장 부진하다는 여론의 지적에 따라 매각시한을 정하고 급하게 추진하였으나 당초 기대와 달리 헐값매각의 시비가 끊이지 않고 있다. 특히 공기업 자회사의 경우 모기업과의 부당 내부거래나 수의계약 방지를 위한 수단으로 민영화를 동원하고 있어 정부가 내부 체질개선을 위한 노력보다는 손쉬운 방법으로 공공부문 개혁을 추진하고 있다는 지적이다. 공공부문 개혁이 과시적인 형태로 흐르고 있지 않은지 곰곰히 생각해 보아야 할 것이다.
공기업 중에는 공공목적을 위하여 꼭 필요한 경우도 있지만 그렇지 않은 경우도 상당하다. 공기업으로 계속 존속시켜야 할 곳에는 전문경영인을 두고 책임 경영토록 하고 나머지는 과감하게 민영화하여야 할 것이다.
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