Q 무의사결정(non-decision making)에 대한 설명 중 옳지 않은 것은?
① 사회문제에 대한 정책과정이 진행되지 못하도록 막는 행동이다.
② 기득권 세력이 그 권력을 이용해 기존의 이익배분 상태에 대한 변동을 요구하는 것이다.
③ 기득권 세력의 특권이나 이익 그리고 가치관이나 신념에 대한 잠재적 또는 현재적 도전을 좌절시키려는 것을 의미한다.
④ 변화를 주장하는 사람으로부터 기존에 누리는 혜택을 박탈하거나 새로운 혜택을 제시하여 매수한다.
【해설】 [정답] ② 무의사결정(non-decision making)은 기득권 세력의 특권이나 이익 그리고 가치관이나 신념에 대한 잠재적 또는 현재적 도전을 좌절시키려는 것을 의미하며, 변화를 주장하는 사람으로부터 기존에 누리는 혜택을 박탈하거나 새로운 혜택을 제시하여 매수하는 방법을 사용한다. 따라서 무의사결정은 지배엘리트가 아닌 자에 의한 기득권 세력의 기존 이익배분 상태에 대한 변동을 요구하는 것이다.
무의사결정(無意思決定)
사회에서 발생하는 수많은 문제 중 극히 일부만 정부의 관심을 끌며 그 중 일부만 공식정책으로 채택된다.
지금까지 본 의제형성론은 문제가 어떻게 정부의 관심을 끄는가를 설명하는 이론이라면 무의사결정(non-decisionmaking)이론은 문제가 공식의제나 정책으로 채택되지 않는 이유에 초점을 맞춘 이론이다. 즉 무의사결정론은 왜 어떤 문제는 채택되고 어떤 문제는 기각되는가를 설명하는 이론이라 하겠다.
이 이론은 바흐라크와 바라츠(P. Bachrach & M. S. Baratz)에 의하여 최초로 전개되었다.
1.개념
무의사결정이란 정책결정자의 가치관이나 이익에 반하는 잠재적 혹은 현재적(顯在的) 도전(挑戰)을 억압하거나 좌절시키는 결과를 초래하는 결정이다. 보다 구체적으로 말한다면 무의사결정이란 사회의 기존 혜택이나 권리의 배분에 있어서 변화에 대한 요구를, 그것이 표명되기도 전에 질식(窒息)・침묵시키거나 해당 의사결정의 무대에 도달하기 전에 말살(抹殺)하거나, 또는 이러한 모든 기도가 실패했을 경우에 정책과정의 결정・집행과정에서 무력화(無力化) 혹은 분쇄시키는 것을 말한다.
| 이는 ㉠정책결정자의 가치관이나 이익에 반(反)하는 잠재적 혹은 현재적(顯在的) ㉡도전(挑戰)을 ㉢억압하거나 좌절시키는 결과를 초래하는 결정이다. 보다 구체적으로 말한다면 이는 ㉣사회의 기존 혜택이나 권리의 배분에 있어서 ㉤변화에 대한 요구를, 그것이 ㉥표명되기도 전에 질식(窒息)∙침묵시키거나 ㉦해당 의사결정의 무대에 도달하기 전에 말살(抹殺)하거나, 또는 이러한 모든 기도가 실패했을 경우에 ㉧정책과정의 결정∙집행과정에서 무력화(無力化) 혹은 분쇄시키는 것을 말한다. |
2.무의사결정의 특성
무의사결정의 본질에 관한 이해를 돕기 위하여 그것이 갖는 여러 특징을 소개하면 다음과 같다.
⑴변화요구의 억압・묵살
무의사결정은 기존의 자원배분 질서에 있어서 변화의 요구를 억압하고 좌절시키는 결과를 초래하는 과정이다. 이때 변화요구는 명시적으로 표명된 것뿐만 아니라 표면화될 잠재력이 있는 것도 포함된다. 다시 말하면 이미 제기(提起)된 문제 뿐 아니라 표출되기 전의 문제 및 인지(認知)되지 않은 문제까지 무의사결정의 대상이 되는 것이다.
| 엘리트의 입장에서 보면 자신의 가치관과 이익에 반(反)하는 문제가 인지조차 되지 않는 것이 기득권 유지에 가장 안전하고 효과적인 방법이다. |
⑵엘리트의 가치・이익 수호
여기서 엘리트란 사회에서 지배력을 행사하는 계층을 말한다. 예컨대 유력 정치인, 기업가, 고위공무원, 군인(고급장교) 등이 이에 속한다.
엘리트 계층은 권력, 부(富), 지위 등 기득권을 가지고 있고 이를 지키려고 하는 성향을 지닌다. 따라서 엘리트가 누리고 있는 기존의 이익을 침해할 수 있는 요구에 대해서 거부반응을 일으킨다.
무의사결정은 엘리트의 가치와 이익을 수호하기 위한 동기를 바탕으로 하며 이에 反하는 결과를 초래할 요구를 거부하는 것이다.
⑶안전한 이슈의 채택
무의사결정은 엘리트계층에게 무해(無害)한 ‘안전한 이슈’만을 논의하고 불리한 문제는 거론조차 못하게 봉쇄해버리는 것을 말한다. 이는 기득권(旣得權)을 누리고 있는 엘리트 계층은 자신의 이익에 불리한 결과를 가져올 수 있는 의제를 싫어하는데 그 원인이 있다.
⑷현상유지적・보수적 성격
기존의 자원배분질서에 있어서의 결함으로 인하여 불이익과 고통을 당하는 계층의 불만에 기인한 문제의 제기나 변화의 요구를 수용하지 않는 것이며 그러한 의미에서 이는 현상유지적・보수적 성격을 띤다.
⑸은밀성(隱密性)
변화의 요구에 대한 반대나 묵살은 은밀하게 이루어진다. 공개적으로 이루어질 경우에도 그 동기를 은폐한 채 다른 명분으로 이루어진다. 즉 무의사결정이 일어나는 근본적인 동기는 엘리트계층의 가치나 이익의 수호에 있지만 그러한 의도를 명백하게 표명하는 것이 아니라 다른 이유를 들어 변화요구를 억압한다.
| 예를 들면 우리나라에 있어서 금융실명제 도입의 필요성이 70년대와 80년대에 꾸준히 제기되어 왔으나 기업의 투자의욕이 감퇴될 우려가 있다는 이유로 묵살되었다. 그러나 실명제를 도입할 경우 금권정치(金權政治)의 온상이 파괴되어 버릴 것이라는 당시 정치인들의 우려가 동 정책 도입에 대한 반대의 보다 큰 이유였던 것이다. |
⑹주체(主體)
무의사결정의 주체는 자신의 이익과 가치에 반한 변동을 반대하는 엘리트다.
⑺신엘리트주의적 관점의 반영
메렐만(R. M. Merrelman)은 무의사결정을 신엘리트주의로 부른다. 엘리트주의는 어떤 정책을 실시하도록 하는데 있어서 엘리트가 주도적 역할을 한다는 점을 강조하는데 대하여 신엘리트주의는 엘리트가 어떤 일이 이루어지지 않도록 힘을 행사한다는 점을 강조한다.
⑻정책과정 전반에 걸친 현상
무의사결정은 정책과정 중 특정 시점에서만 발생하는 것이 아니라 정책과정 전반에 걸쳐서 발생한다. 즉 이는 의제형성 단계에서뿐만 아니라 정책결정 단계 및 집행단계에서도 발생한다. 의제형성 단계에서는 문제가 공식의제로 발전하는 것을 방해하기 위한 시도가 이루어지며 결정단계에서는 공식의제화된 문제가 공식정책으로 채택되지 못하도록 하는 힘이 작동된다. 또한 의제형성이나 결정단계에서 변화의 요구를 좌절시키고자 하는 시도가 실패했을 경우에 집행단계에서도 문제제기 집단의 의도가 실현되지 못하도록 하는 시도가 이루어질 수가 있다.
특히 중요한 것은 의제형성과정에서 발생하는 무의사결정 현상이다.
⑼제2측면의 권력 작동(作動)
무의사결정은 제기된 문제를 의제화 시키지 못하도록 억제하는 권력의 작동에 의하여 발생한다. 제2측면의 권력은 제1측면의 권력에 비하여 은밀성을 갖는다는 특징을 갖는다.
⑽은폐의제(隱蔽議題)와의 관련성
은폐의제(hidden agenda)란 공개적인 논의의 회피를 모색하는 사익(私益)에 의하여 표출이 억제된 문제 즉 쟁점화 되지 않은 문제를 말한다. 무의사결정은 엘리트가 달갑지 않게 여기는 문제를 표면화하지 못하게 억제하는 일련의 조처를 포함한다.
⑾갈등관리의 수단
샷드슈나이더(E. E. Schattschneider)에 의하면 정치에 있어서 핵심적인 문제인 갈등관리의 과정에서 무의사결정이 일어난다는 것이다. 그에 의하면 갈등의 관리과정에서 체제의 유지나 생존에 위협이 될 요구나 문제가 공식적인 정치무대에 등장하는 것을 억제한다는 것이다.
3.무의사결정이 일어나는 상황
다이(T. R. Dye)에 의하면 무의사결정은 다음과 같은 상황에서 발생한다고 한다.
①어떤 쟁점에 대해 공중의 관심이 집중되면 어떤 일이 이루어지리라고 지배엘리트가 우려를 하고 또한 발생하는 일이 이들 엘리트의 이익에 반(反)하기 때문에 이들이 공개적으로 혹은 은밀하게 쟁점을 억압할 경우에 발생한다.
②기관장이나 행정관료들이 엘리트가 특정 안(案)을 좋아하지 않을 것으로 예상하고 그 안을 제외시킬 경우에도 무의사결정이 일어난다.
③정치체제 자체가 어떤 종류의 쟁점에 대해서는 그 해결을 촉진하고 다른 쟁점의 해결은 방해하도록 짜여져 있을 경우 무의사결정이 일어난다.
4.무의사결정(無意思決定)의 방법
⑴폭력의 행사
문제제기 집단 또는 집단의 지도부에 대해 테러 등 폭력적인 수단을 가함으로써 문제의 제기나 확산을 물리적으로 억제하는 전략을 말한다. 미국에 있어서 흑인이나 기타 유색인종 집단에 대하여 KKK團이나 신나찌주의자들에 의하여 종종 자행되는 백색테러(white terrorism)는 대표적인 예다. 바흐라크와 바라츠는 이를 가장 직접적이고 극단적인 형태의 무의사결정 방법으로 지목한다.
⑵권력의 동원
직접적이긴 하지만 덜 극단적인 방법으로서 권력의 동원을 들 수 있다. 권력의 동원은 제재위협과 강제력의 행사를 통하여 이루어진다. 제재위협이란 문제제기집단에 대해 문제제기 행위와 관련하여 이의 중지 또는 포기를 요구하는 내용을 담은 메시지이며 강제력의 행사는 제재위협에 대해 피위협자가 불복할 경우 수반되는 가치 또는 지위의 실제적인 박탈을 말한다.
⑶적응적 흡수(co-optation)
적응적 흡수란 조직이 외부의 반대자들을 조직 내 의사결정 기구에 영입함으로써 반대를 극복하거나 중화(中和)시키는 전략으로서 반대자들로 하여금 자신이 발언권을 획득한 것으로 착각하게 하는 효과를 낳게 함으로써 반대를 무력화시킨다. 이는 참여적 민주주의가 기득권층에 의하여 무의사결정의 방법으로 악용될 수 있음을 말해준다.
⑷매수
현상(現狀)에 있어서 변화를 원하지 않는 집단이 문제를 제기하는 집단의 지도부를 돈이나 지위 등으로 매수함으로써 기존의 자원배분질서에 있어서의 변화요구를 무산(霧散)시키는 방법이다.
⑸편견(偏見)의 동원(動員)
편견(bias)이란 의사결정자에게 일방적으로 유리하게 작용하는 사회의 지배적인 가치관이나 신념체계・제도적 절차・의식(儀式) 등을 말한다. 서구사회에 있어서 백인 우월주의나 남성 우월주의 등은 편견의 좋은 예다. 우리나라의 경우 1960년대와 70년대에 있어서 환경보전을 위한 주장이나 근로자의 권익 신장 요구가 당시의 경제개발 논리와 수출드라이브 정책에 압도당하여 공식적 의제의 지위에 오르지 못한 적이 있었는데 이때, 사회를 지배하고 있었던 경제개발 우선 논리나 수출드라이브 정서가 그 당시에 우리 사회를 지배했던 편견에 해당한다고 할 수 있다.
⑹무마(撫摩)
엘리트가 제기된 문제를 해결할 의지가 없음에도 불구하고 문제에 대해 관심이 있는 것으로 위장함으로써 문제해결에 대한 요구의 강도(强度)를 완화시키는 방법을 쓸 수도 있다. 가의제(假議題)는 무의사결정의 운명에 처하기 쉽다.
⑺지연(遲延)
엘리트가 문제해결을 약속하고서도 연구・검토한다는 등의 명분으로 실제적인 문제해결을 미룸으로써 사실상 문제해결을 하지 않을 수도 있다.
⑻쟁점확산의 봉쇄(containment)
쟁점의 확산은 문제를 공중의제 내지 공식의제로 발전시킬 수 있기 때문에 그러한 사태를 미연에 방지하기 위하여 엘리트는 쟁점확산을 봉쇄하는 전략을 구사하기도 한다.
⑼합의의 위장(僞裝)
일반인들이 엘리트로부터 자신에게 주입(注入)된 가치관에 몰입되어 엘리트와의 실제적인 갈등을 의식하지 못하는 현상을 메렐만(Merelman)은 ‘위장(僞裝)된 합의’로 부른다. 즉 엘리트는 위장된 합의를 통하여 특정 집단의 문제의식을 마비시킴으로써 문제를 인식하지 못하게 하여 문제제기를 원천적으로 봉쇄할 수 있다.
예컨대 정부가 매우 체계적인 언론통제와 선전・선동방법을 동원하여 주민들에게 정권의 우월성을 반복적으로 주입하면 정책의 부재나 실패로 인한 사회적인 문제를 주민은 인식하지 못할 수도 있다.
| 예를 들면 통치엘리트가 자신의 권력유지를 위하여 왜곡된 정보를 지속적으로 제공함으로써 국민의 의식구조를 은연중 엘리트의 그것에 접근시키려고 하는 것은 위장된 합의를 도출하는 노력이라 할 수 있다. |
⑽포기(抛棄)
공식적 의사결정 과정에 참여하고 있는 사람이 이해관계를 달리하고 있는 상대방으로부터의 예견되는 반대를 의식하여 문제제기를 하지 않는 현상을 말한다.
⑾자제(自制)
공식적 의사결정 과정에 참여하고 있지 않는 사람이 이해관계를 달리하고 있는 상대방으로부터의 예견되는 반대를 의식하여 문제제기를 하지 않는 현상을 말한다.
⑿비참여(非參與)
정책결정과정에 참여하지도 않고 당해 문제에 관한 자신의 이익도 알지 못하는 당사자가 자신의 무지(無知)로 인하여 정책결정과정에서 어떠한 영향력도 행사하지 않는 경우가 있는데 이를 일러 볼핑거(Wolfinger)는 비참여라 부른다.
5.무의사결정의 평가
무의사결정이라고 하는 현상은 공공문제 중 일부만 공식의제로 발전하고 다른 문제는 정책결정자들이 정책의제화를 막는 현상, 다시 말하면 정책결정자들의 비조처(非措處 ; inaction)를 설명하는데 매우 유용한 개념이다.
그러나 한편으로는 무의사결정의 경험적인 증거를 찾아내기가 매우 곤란하며 따라서 과학적인 연구에 부적합하다는 비판을 받는다.
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