기준재정수요액
개념
기준재정수요액은 지방자치단체가 기본행정 수행을 위한 기본적인 경비를 말하는 것으로서, 지방교부세법 제7조 및 동법 시행령 제7조, 동법 시행규칙 제5조의 규정에 의거하여 각 지방자치단체의 재정수요를 합리적으로 측정하기 위하여 일정한 방법에 의해서 산정한 금액을 말한다. 이러한 기준재정수요액은 다음과 같은 특성을 내포되고 있다. 첫째, 기준재정수요액은 각급 자치단체의 예산 실적치인 결산액에 의한 경비지출액도 아니고, 또한 실제로 지출하고자 하는 예정액인 예산액도 아니다. 현재 각급 자치단체가 처해 있는 자연적, 지리적, 사회적 제반여건에 대응하는 합리적이고도 타당한 행정수준을 유지하는데 필요한 소위 ‘있어야 할 재정수요’를 산정하는 것으로 하고 있으며, 천차만별의 지방행정수요 가운데 보편성이 있는 행정수요만을 대상으로 하고, 어느 특정한 지역이나 자치단체만이 갖고 있는 행정수요나 특정한 개발수요에 대해서는 산정하지 않는 것이다. 둘째, 기준재정수요액은 각 자치단체에 있어서 필수 불가결한 일반재원으로서의 재정수요를 나타내는 것이다. 그러므로 기준재정수요액을 산정함에 있어서는 지방양여금, 국고보조금 및 증액교부금 등 특정재원으로서 충당되어야 할 재정수요는 공제하거나 또는 기준재정수요액의 산정범위에서 제외시키고 있다.
산정방법
기준재정수요액은 측정항목별로 측정단위 수치를 해당 단위비용에 곱해서 얻은 액(기초수요액)과 법령에 의하여 필수적으로 지출되어 야할 경비(보정수요액) 그리고 자치단체의 자구노력을 반영하는 인센티브(수요 인센티브)의 합산액이다. 즉 기준재정수요액은 각 측정항목별로 측정단위의 표시단위 수치에 단위비용과 보정계수를 곱하여 합산한 기초수요액과 중등교원인건비, 교육비특별회계전출금, 일반재정보전금, 도농통합시 재정수요보강 등의 수요보정(보정수요액) 그리고 수요와 관련 인센티브(수요인센티브)를 가감하여 산정하고 있다. 이를 산식으로 나타내면 <식 1>과 같으며, 그 구체적인 주요 내용은 다음과 같다.
<식 1>
기준재정수요액 =기초수요액 + 보정수요액 + 수요인센티브
1) 기초수요액: 기초수요액은 측정항목별로 자치단체가 있어야 할 행정수요를 산정하는 것으로서 각 측정항목별로 측정단위의 표시단위수치에 단위비용과 보정계수를 곱하여 산정한 금액의 합이다.
(1) 측정항목 : 측정항목은 자치단체가 ‘있어야 할 행정수요’의 총체를 나타내는 기준재정수요액 가운데 기초수요액을 합리적으로 산정하기 위해서는 행정수요를 부문별로 포착하는 것이 필요한데, 이를 위해서 지방예산을 기능별 · 성질별로 분류하여 설정한 표준적인 경비의 종류를 말한다. 현행 측정항목은 지방세출의 분류기준에 따라 입법 및 선거관리비, 일반행정비, 소방관리비 등 12개 항목(28개 세항목)으로 구성되어 있으며, 자치단체 유형별(특별시, 광역시, 도, 시, 군)로 구분하여 적용하고 있다.
(2) 측정단위: 측정단위란 각 측정항목별로 재정수요를 합리적이고 객관적으로 산정하기 위한 단위로서, 예를 들어 홍보비-인구수, 인건비- 지방공무원 정원, 도로비- 도로면적 등이다. 현재 측정단위는 지방의원 수, 선거구 수, 지방공무원정원, 인구수, 자동차대수, 민방위 대원수 등 19종이 있다.
(3) 단위비용: 단위비용이란 특별시, 광역시, 도, 시, 군마다 표준적인 조건을 구비한 자치단체가 합리적이며 타당한 수준에서 지방행정을 수행하는 경우 또는 표준적인 시설을 유지하는 경우에 소요되는 경비를 산정한 각 측정단위의 단위당 비용으로서, 이는 보통교부세의 산정에 사용하는 지방행정의 종류마다의 경비액을 결정하기 위해서 측정단위의 수치에 곱하게될 단가로서의 의미를 갖는다. 단위비용은 특별시 · 광역시 · 도 · 시 및 군별로 구분하여 정하되, 물가상승 기타 단위비용의 결정요인의 변동이 있을 때에는 이를 반영하여 조정한다. (4) 보정계수: 보정계수란 기준재정수요액 산정시 단위비용의 획일적인 적용, 기타 사유로 인하여 각 자치단체의 기준재정수요액이 현저히 불합리할 때 일정한 방식에 따라 측정단위 수치에 조정을 가하는 지수를 의미한다. 이러한 보정계수는 지방교부세법 시행규칙 제5조 제1항 별표2 에 규정하는 공식에 의해 산정하여 측정단위 수치에 곱한다. 현재 보정계수를 적용받는 경비는 28개 세항목 중 24개 세항목이며 광역시, 도, 시, 군별로 적용하고 있다.
2) 보정수요액: 보정수요액은 측정항목 및 측정단위의 형태로는 산정할 수 없는 행정상 또는 재정상의 수요가 발생하는 경우 해당되는 경비를 가산해 주는 보정이다. 이러한 보정수요액은 측정항목을 설정할 수 없는 경비 중 보편 타당하면서도 수요자체는 그 규모가 큼에 따라 수요를 반영되지 않을 경우 재정격차가 심화될 것이 예상되는 것을 대상으로 하고 있다. 현재 보정수요는 교육비 특별회계전출금의 수요보정(특별 · 광역시; 시세총액의 3.6%와 담배소비세액의 45%, 도; 도세총액의 3.6%)과 중등교원 인건비 부담금의 수요보정(연간부담액의 50%), 일반재정보전금의 수요보정[군이 있는 광역시·도; 시․군에서 징수한 시․도세의 27%(47%: 인구50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시) 및 도농통합시의 재정수요 보강보정[기초수요액×적용율(9%～1%)] 등이다.
3) 수요인센티브: 인센티브는 지방자치단체의 도덕적 해이로 인한 지방재정발전의 저해요인을 사전방지하기 위한 조치이다. 수요인센티브는 행정개혁 차원에서 지출을 억제하도록 권장하는 정책과 관련한 사항을 중심으로 수요 인센티브 항목을 설정하고 각 인센티브 항목마다 평가기준을 두어 평가결과를 기초수요액에 가감하고 있다. 현재 자치단체의 건전재정운영을 유도․촉진하기 위하여 자치단체별 자구노력 정도를 공무원정원감축, 사무보조일용인부 절감, 경상경비절감, 읍면동 통합, 상수도 요금 현실화율, 지방청사관리의 적정화 등 6개 수요인센티브 항목으로 평가하고 그 결과를 기준재정수요액 산정시 평가항목에 따라 증감 반영되도록 하였다.
평가 및 전망
기준재정수요액은 각 지방자치단체가 합리적이고 적정한 기본행정수준을 유지하는데 필요로 하는 표준적인 재정수요로서 각 지방자치단체가 실제 지출하고자 하는 경비의 실적치가 아닌 소위 자치단체가 존립하는데 필요한 최소한의 기본적인 수요를 의미한다. 이는 보통교부세 배분액을 결정하는 핵심요소로서 지방교부세제도가 도입된 후 계속하여 개선하여왔으나 앞으로도 측정항목, 측정단위, 단위비용, 보정 등에 대해서 시대적, 지역적 여건에 맞게 계속 개선하여 나아가야 하며 특히 지방자치단체의 건전재정 운영을 유도하기 위하여 자구노력 자치단체에 대한 수요인센티브 부여를 강화시켜야 할 것이다. 물론 자구노력 자치단체에 대한 수요인센티브 부여 강화로 인해 지방자치단체간 재정력 격차가 심화되어서는 않된다. 따라서 모든 자치단체가 현시점에서 같은 조건에 시작하여 자구노력 여부를 판단할 수 있는 지표가 선정되도록 하여야 한다.
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