기준선 전망(baseline projection)
기준선 전망(baseline projection)이란 미국에서 시작한 입법부의 재정통제수단이다. 예산안이 법안의 형태로 제출되는 미국에서, 현행법과 정책 혹은 제도가 향후에 계속 유지될 경우, 예상되는 각종 재정지표들의 수준을 측정하고, 전망하는 것이다.
특징 기준선 전망은 정책적 요인인 현행 법과 제도가 그대로 유지되고, 기타 경제사회적 변수 등 지출에 영향을 미치는 변수가 예측한대로 변한다는 가정 하에 예상되는 수입과 지출을 추정하는 것이므로, 현행 법과 정책은 상수로서 정책 변화요인은 최대한 배제하되, 경제사회적 요인은 변수로서 예측할 수 있는 한 최대한 가정에 포함시켜야 한다.
또한 기준선전망은 장래 재정상태에 대한 진단을 가능하게 하고 정책변화의 효과를 측정하는 중립적인 기준 역할을하며, 장래의 재정상태(재정적자, 국가채무)를 파악하도록 함으로써 재정정책(fiscal polices)의 방향설정을 지원한다. 정책변화(신규 입법이나 대통령의 정책제안, 예산안)의 효과를 평가하기 위한 기준(neutral benchmark)으로도 사용된다.
<그림> 기준선과 정책변경으로 인한 재정영향분석간의 관계
미국의 기준선전망 발전과정 1974년 의회예산법에서는 의화와 의회예산처(CBO)와 행정부의 관리예산처(OMB)가 기준선 예산전망을 작성하도록 하고 미국 의회예산처의 경우 향후 10년간을, OMB의 경우 현연도를 포함하여 4년 즉 총 5년도에 대한 기준선전망을 하고 있다. 1960년대 후반과 1970년대 초반에 워터게이트 사건과 베트남 전쟁 등으로 대통령의 입법적 영향력이 약화된 결과, 대통령과 의회의 조세 증액 및 적자지출 정도를 둘러싸고 대립과 반목이 이어졌다. 대통령의 지출거부(impoundment), 행정부의 지출거부가 이어지면서, 1974년 의회예산법 제정되면서, 대통령이 개입하지 않는 배타적인 입법적 결정으로서 예산결의안 제도가 도입된다.
이에 따라 상하원의 예산위원회는 매년 4월 15일까지 심의대상이 되는 해(budget year) 및 후속하는 4년에 대해 수입과 지출 및 재원배분을 잠정적으로 결정하는 예산결의안 초안을 작성하고, 본회의의 의결을 받게 되었다. 이 예산결의안을 작성하기 위해서는 일정한 기준이 필요하다. 1974년 이전에는 의회에서 예산을 심의할 때, 예산규모는 대통령의 예산요구(대통령 예산안)나 전년도 예산규모와 비교되면서 논의되었으나, 이 기준만으로는 불충분하였다. 예산위원회는 기존 사업에 따른 지출과 새로운 사업에 의하여 증가되는 지출을 구분할 필요가 생겼다. 또한 예산위원회는 기존 사업중에서도 이미 제정된 법률에 의하여 의회의 심의와는 무관하게 직접 지출이 결정되는 지출(direct spending, 직접지출 혹은 의무지출)과 의회의 매년 지출승인에 따라 결정되는 지출(discretionary spending, 재량지출)을 구분하여야 했다. 즉 의회는 법률이 바뀌지 않는 한 자신이 통제할 수 없는 지출(기존사업 중 의무지출사업), 현실적으로 통제하기 어려운 지출(기존사업 중 재량지출사업)과 회기중에 증감을 조절할 수 있는 사업(신규입법 및 기존 사업의 확대부분)에 대한 구분이 필요했다.
이에 따라 기존 결정에 의한 지출과 새로운 결정에 의한 지출을 구분하여, 정채결정자들은 예산결의안 작성시 기준이 되는 중립적인 지표로서 기준선(baseline)을 설정하였고, 미국의회의 의회예산처(CBO)와 행정부의 관리예산처(OMB)가 기준선전망(Baseline budget projection)을 작성하도록 하여, 참고하고 있다.
미국 의회예산과정에서 기준선전망의 의의
첫째, 기준선은 예산결의안 작성의 기준으로 고안되며, 의회의 예산위원회에서 작성하는 예산결의안을 의회 기구인 의회예산처(CBO)가 작성한 기준선전망을 참고로 한다는 점에서, 의회의 예산편성 과정에서 영향력을 나타낸다.
둘째, 기준선은 대통령예산안 평가기준으로도 작성되는데, 의회예산처(CBO)가 의회에 제출된 대통령예산안을 분석하여, 예산위원회에 기준선전망과 대통령예산안과의 변화분을 보고하고, 대통령 예산안에 의한 정책변화가 재정에 미치는 효과를 추계하고 있다.
셋째, 기준선은 재량지출상한선을 결정하는 기준이 되고 있다. 미 의회는 1990년 예산집행법을 제정하면서 재량지출에 대한 매년 지출한도(spending cap)을 설정하는데, 이 지출한도는 재량지출에 대한 기준선 전망을 참고하게 된다.
넷째, 직접지출이나 세법에 대한 기준선이 있기 때문에, 직접지출의 변화나 세입의 변화를 주는 법률안에 대해서는 추가분만큼 타분야 지출을 삭감하거나, 새로운 수입을 확보하여야만 법률안이 통과될 수 있다.
평가 및 전망 미국이 활용하고 있는 재정기준선전망은 『국가재정법』에 따라 중기재정운용으로 전환된 우리나라에도 유용한 도구로 활용될 수 있을 것으로 예상된다. 재정지출규모가 확대됨에 따라, 중기 재정의 기준선(baseline) 전망을 통해, 정부가 제출한 예산안을 합리적으로 심의하고, 재정수반법률안 및 새로운 정책이 재정에 미치는 영향을 국회에서 객관적으로 평가할 수 있는 기준으로서 건전재정운용을 위한 사전도구로 평가된다. 또한 기준선전망을 통해 국회의 예산안 심사가 단년도의 미시적인 시각에서 벗어나 중기적 관점의 지출한도와 재원배분의 적정성을 검토하고 계획할 수 있고, 정부가 제출하는 『국가재정운용계획』의 비교 준거로 활용할 수 있을 것이다. 단년도 예산안 심사에서는 의무지출 사업의 적절성 심사에도 활용할 수 있다.
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