공공선택이론
- 신공공관리 이론적 기초
- 신제도주의
- 지방자치 정당성
공공선택이론 기본가정
- 방법론적 개체주의
- 인간은 합리적 이기적 경제인
- 연역법
● 공공선택론(public choice theory)
'비시장(non-market)적 의사결정에 관한 경제학적 연구'라고 정의
합리적 선택이론이 가정하는 자기중심적 경제인을 공공부문의 비시장적 집단의사결정에 적용하여 경제학적으로 연구한다. 공공부문에서는 사유재가 가격기제에 의해 자유롭게 교환되고 분배되는 민간부문과의 시장과 달리 정부가 권위적이고 독점적으로 재화를 공급하여 왔다. 공공선택론은 시장 실패에 따른 정부개입을 당연시 하던 이러한 견해를 반대하고 오히려 정부실패의 가능성을 제기하였다. 공공선택론은 이러한 공공부문에 경제학의 시장원리를 도입하여 재화의 공급과 분배의 효율성을 높일 수 있는 제도적 장치에 관심을 갖는다. 공공선택론에서는 공무원을 더 이상 공익추구의 공정하고 중립적인 현인으로 보지 않으며 정부가 제공하는 재화의 성격상 외부효과가 심각한 문제를 야기할 수 있다고 본다. 따라서 사익추구의 부작용이나 외부효과를 방지하며 기관간의 협상과 합의를 이끌어 낼 수 있는 의사결정구조를 규정할 제도의 필요성을 강조한다. 특히 정부와 시민을 각각 공급자와 소비자로 보고 행정 내지 정치를 이들 간에 재화가 거래되는 장치로 이해한다. 1962년에 출간된 J. Buchanan and Tullock의 등을 중심으로 한 일련의 학자들은 버지니아지역의 대학에서 연구를 하고, Riker를 위시한 다른 학자들은 로체스터 대학에서, 그리고 V. Ostrom and E. Ostrom등은 블루밍턴의 인디애나 대학에서 각각 이 분야를 개척하여 왔기 때문에 이러한 학자군들은 버지니아 학파, 로체스터 학파, 블루밍턴 학파라고 불린다.
특히 행정학 분야에서는 Ostrom이 행정학의 지적위기(intellectual crisis)1)를 내세우면서 민주행정을 위한 공공선택 패러다임을 주장하였다. 그는 전문적 능력을 가진 관료제가 상하관계 중심의 계층제 구조를 통하여 국가목적을 효과적으로 달성할 수 있다는 윌슨적 행정관(Wilsonian perspective)을 비판하면서 공공재와 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적 관료제로서는 시민 ? 고객의 요구에 민감하게 대응할 수 없다고 보았다.
● 특성
공공선택론의 가치기준은 시민적 선택의 존중이다. 시민 개개인을 이기적 존재로 파악하고 개인적 선택을 존중한다.
공공선택론에서는 정부를 공공재의 생산자라고 규정한다. 시민들은 공공재의 소비자라고 규정한다. 이러한 관점에 입각하여 소비자인 시민 개개인의 편익을 향상시킬 수 있는 행정서비스의 비전통적 대안을 제시하려 한다. 비전통적 대안의 요체는 공공부문의 시장경제화이다. 공공선택론은 전통적 정부관료제를 비판하고 그것을 대체할 공공재 공급장치를 처방한다.
▷ 가치기준
공공선택론의 핵심적 가치기준은 행정서비스에 관한 시민 개개인의 선호와 선택을 존중하는 것이다. 여기에 수반되는 가치전제는 경쟁을 통한 행정의 대응성 제고 및 공공배분결정의 합리성 제고이다.
▷ 방법론적 개체주의(方法論的 個體主義)
공공선택론은 인간을 이기적 존재로 전제하고 방법론적개체주의(methodological individualism)2)를 채택한다.
방법론적 개체주의 또는 개인주의란 개인을 분석의 기초단위로 삼는다는 뜻이다. 공공선택론에서는 정당, 지방정부, 국가 등을 분석의 기초단위로 채택하지 않고 대표적이라고 생각되는 개인의 입장을 분석의 출발점으로 삼는다. 공공선택론은 분석의 기초단위인 개인으로서의 인간을 이기적 또는 자기 이익추구적이며, 합리적이고 효용의 극대화 전략을 추구하는 존재라고 가정한다. 자기이익추구적인 행동법칙이 민간부문에서뿐만 아니라 공공부문에서도 적용된다고 보는 것이 공공선택론의 입장이다.
▷ 공공재에 관한 연구
정부는 여러 종류의 재화?용역을 공급하지만 그 주축을 이루는 것이 공공재(公共財: public goods and services)이다. 공공선택론은 공공재에 관심을 집중하고 그 생산?공급?소비에 관한 문제들을 연구한다. 공공재는 ?배제의 원칙?(exclusion principle)을 적용할 수 없는 재화 · 용역이다. 다시 말하면 공공재는 분할이 어렵기 때문에 누가 대가를 치르느냐에 관계없이 잠재적 고객들을 그 이익 향유권에서 배제할 수 없는 것이다. 공공재는 한 사람의 사용이 다른 사람의 사용을 가로막거나 감소시키지 않는 비경합적 소비(non-rival consumption)라는 특성도 지닌다.
▷ 정책결정구조에 관한 연구
공공선택론은 서로 다른 조직구성 또는 정책결정구조가 공공재의 산출과 소비에 미치는 영향을 분석하고 평가한다. 공공선택론은 정책결정구조가 채택할 수 있는 여러 가지 의사결정방식을 평가하여 시민들의 선호를 가장 효율적으로 반영할 수 있는 대안을 찾으려 한다.
▷ 합리적인 정책결정의 처방
공공선택론은 시민의 이익(복지)을 향상 시킬 가능한 최적의 자원배분대안을 선택할 수 있도록 정책결정의 합리화를 처방한다. 가능한 최적의 자원배분결정이란 다른 사람들의 이익을 감소시키지 않고서는 어떤 사람도 그의 이익을 증대시킬 수 없는 상태에 도달하도록 정책을 결정한다는 말이다. 즉 ?파레토 최적?의 정책결정을 한다는 뜻이다. 그러나 공공선택론의 합리화처방은 순수경제이론에 입각한 것이 아니다. 정책결정과정에 개입하는 정치적 요인을 중요시하는 정치경제학적 접근방법에 입각한 것이다.
▷ 비관료제적 조직의 처방
공공선택론은 공공재 공급조직의 구성에 관해서도 원칙적으로 상황적응적 접근방법을 지지한다. 그러나 공공선택론자들은 전통적인 정부관료제의 구조와 과정에 관하여 대체로 부정적인 입장을 취한다. 공공선택론은 그 가치지향에 부합되는 체제로 분권화되고 협동화된 다원조직체를 선호한다.3) 이러한 체제는 준시장적 구조(quasi-market structures)를 통해서 작동되어야 한다고 본다. 준시장적 구조는 공공재의 공급에 민간과 정부의 다양한 조직들이 참여할 수 있게 하고 다원적 공급체제와 소비자집단의 관계에 협상 ?계약 ? 공동생산 등 시장적 방법을 도입한 것이다.
● 오스트롬(Vincent A. Ostrom)의 공공선택론 - 민주행정 패러다임
오스트롬의 고전적 패러다임 비판
오스트롬은 지난 날 중앙집권적 성격의 단일 관료제조직이 소규모 공동체의 고유한 선호를 무시하고, 너무 큰 영역에서 수많은 공공재의 공급활동에 종사해 왔음을 비판하였다. 어느 공동체의 이익과 긴밀히 관계되는 공공재는 그 공동체의 경계 내에 있는 조직에서 공급되어야 한다. 따라서 관할권의 영역과 공공재의 영역과의 균형은 공공재의 크기와 다양한 공공조직의 존재에 따라 결정되어야 한다. 각 차원의 공공조직들은 상호 실질적인 자치권을 향유하고 공공재의 전달기능이 강조된다. 즉 일종의 자치적인 공기업과 유사하여 집단 구성원의 선호가 효과적으로 반영되는 조직을 의미한다.
행정개혁 처방
공공선택론의 행정개혁처방은 전통적 관료제의 구조와 활동에 중대한 수정을 요구하는 급진적인 것이다. 공공선택론은 공공부문 내의 활동을 조정하고 공공재 공급의 능률을 높이기 위해 경쟁을 유도하는 데 준시장적 장치를 도입해야 한다고 주장한다. 공공선택론의주요 개혁처방을 요약하면 다음과 같다.
1) 다조직적장치(多組織的 裝置)의 활용
조직설계의 획일주의를 타파하고 유기성과 상황적응성을 높여야 한다. 시민들의 다양한 요구에 대응하는 서비스를 효율화하려면 정부와 민간의 다양한 조직들이 공공재의 생산과 공급에 참여할 수 있게 해야 한다. 공공재 공급 소비의 여건에 적합한 공급조직들을 다양하게 구성함으로써 다원조직제를 발전시켜야 한다.
2) 비계서적 조정
다양한 공공재 공급조직들은 높은 자율성을 누려야 한다. 그들 사이의 조정은 이익의 상호적 교환 ? 협약 ? 사법적 및 준사법적 재결(裁決) 등에 의하여 이루어지게 하여야 한다. 조정에서 계서적 권한의 행사는 제한되어야 한다. 모든 행정서비스를 조정하는 단일의 통합적 계서제를 유지하는 것은 바람직하지 않다.
3) 관할중첩의 적용
공공재 공급조직의 관할중첩은 시민의 편익을 도모하는 데 유용하게 쓰일 수 있다. 대등한 수준의 관할중첩에 의하여 공공재 공급의 경쟁성을 높일 수도 있고 대·소(광·협)의 관할을 겹치게 하여 행정서비스의 질을 높을 수도 있다.
4) 적정한 공급영역의 설정
공공재의 공급과 그에 대한 고객의 수요를 부합시킬 수 있도록 공급영역을 설정해야 한다. 이러한 요구에 부응하려면 선호가 동질적인 집단별로 공급영역을 설정해야 한다. 각 공급영역의 공공재 공급이 그 영역 밖의 시민에게 부담이나 구속을 가하지 않도록 주의해야 한다. 즉 부정적 외부효과(negative externality) 또는 외부비용을 최소화해야 한다.
5) 고객에 대한 의존도의 제고
공공재 공급조직의 고객에 대한 의존도를 높여야 한다. 공급조직 하나 하나의 존속과 활동은 고객의 지지를 얼마나 동원할 수 있는가에 의존하도록 해야 한다. 그래야만 고객의 수요에 대한 민감성 · 대응성을 높일 수 있다.
6) 준시장적 수단 활용
수익자부담세(user taxes), 수수료(user charges) 등을 늘려 공공재 공급의 소비자 부담원칙을 강화해야 한다. 수익자 부담원칙을 강화하면 시민들이 공공재 공급요구를 하는 데 신중해지고 공급수준을 보다 합리적으로 결정할 수 있게 한다.
바우처시스템(voucher system)을 활용하고 조직 간의 예산이관을 용이하게 함으로써 공급조직 간의 경쟁을 촉진해야 한다.5) 용역계약제도를 활용하여 가장 효과적인 공공재공급을 실현해야 한다.6)
7) 시민공동체 구성 촉진
공공재의 공급과 소비에 관하여 자치적으로 활동할 시민공동체(citizen collectivities)의 구성을 허용하고 지원해야 한다. 이러한 단체들을 통해 시민들은 자조적(自助的)으로 공공재를 생산·공급하고 공공재를 정부조직과 공동생산하거나 행정과정에 참여할 수 있다. 시민공동체의 공동사업에 드는 비용은 수익자가 부담하도록 해야 한다.
● 공공선택론의 주요모형
▷ 적정참여자 수 모형 (뷰캐넌과 털럭)
a) 개념 : 정책결정의 최적 참여수준을 찾으려는 규범적 모형
b) 특징 : 정책결정시 참여자 수가 많을수록 의사결정비용(빨간선)은 늘어나는 반면 외부비용(파란선)이 감소함, 따라서 총비용(노란선)을 극소화할 수 있는 수준에서 참여자가 이루어질 때 적정참여자 수가 선택이 될 수 있음.
c) 이론적 설명 : 투표와 선거가 하나의 공공선택적 방법이나, 최선의 방법은 될 수 없고 적정수준의 참여가 이루어지지 않을 때 정부실패가 발생함을 설명.
▷ 중위투표자 정리 (다운스)
a) 개념 : 양당제하에서 중위대안이 채택되는 과정과 그 결과의 비효율성을 설명한 모형
b) 특징 : 양당제하에서 과반수 득표를 통한 집권을 위하여 극단적 선호를 회피하고 중위투표자의 선호에 맞춘 정강정책을 제시하게 되며 이 과정에서 두 정당의 정강정책은 거의 일치하게 됨,
c) 이론적 설명 : 이러한 특징으로 말미암아 모든 투표자의 선호가 고려되지 않고 만족시킬 수 없으며 경제적으로도 효율적 수준을 보장하지 못하는 등의 결과를 초래함.
▷ 투표의 교환
a) 개념 : 정치인들의 예산확보를 위한 담합이나 투쟁과정에서 진정한 선호와 무관되게 사업이 채택/배제되는 과정을 제시하여 이러한 결과로 정부실패를 설명하는 모형. (분배정책에서 많이 나타남, 나중에 자세한 포스팅 예정)
b) 로그롤링 : 이권이 결부된 몇 개의 법안을 관련 의원들이 서로 투표의 거래나 투표의 담합행위를 통해 통과시키는 형태를 빗대어 표현한 용어.
c) 구유통정치 : 이권/정책교부금을 얻으려고 모여드는 의원들이 마치 구유통에서 한 조각의 고기를 던져 줄 때 모여드는 노예와 같다는 뜻에서 유래된 용어.
▷ 티부가설, 발로 하는 투표
a) 개념 : 주민의 자유로운 지방 간 이동과 다수의 지방정부가 전제되는 경우 지방정부 간 경쟁의 발생과 주민들의 선호(발로 하는 투표)로 인하여 지방공공재 공급의 적정규모가 결정될 수 있다는 이론.
b) 기본가정 : 다수의 지방정부, 각 지방정부의 고정적 생산요소가 존재, 각 지방정부는 인구의 최적 규모를 추구, 완전한 정보와 시민의 완전한 이동성, 공공서비스로 인한 외부효과가 없음, 규모의 경제 존재하지 않음.
c) 평가 : 지방자치의 당위성을 옹호하는 이론으로서 경쟁원리에 의한 지방행정의 효율성과 지역 내 동질성은 향상됨, 다만 기본가정의 비현실성과 열악한 재정을 갖는 지방정부에 불리하게 작용될 우려가 있음.
▷ 오스트롬의 민주행정 패러다임(다중공공관료제 제시)
a) 개념 : 기존의 전통 행정이론에 입각한 관료제와 대비되는 민주적 행정이론으로서 공공선택이론을 제시.
b) 특징 : 관료도 개인의 효용을 추구하는 이기적 목적에 의하여 부패할 수 있으므로 복수의 거부권을 지닌 다양한 결정체 사이에 권한을 분산하거나 다양한 규모의 중첩적인 관할권 개발을 처방.
▷ 니스카넨의 예산극대화설
a) 개념 : 관료도 개인의 효용을 추구하는 존재로서 예산극대화 행태를 나타내고 이로 인하여 발생하는 자원배분의 비효율성을 설명한 모형.
b) 특징 : 정치가는 순편익의 극대화(빨간선>파란선, a점)를 추구하는 반면, 관료는 비용이 예산에 의해 충당되어야 한다는 점에만 관심을 갖고 예산극대화(b점)를 추구함에 따라 공공재는 과잉생산되어 자원배분의 비효율성이 발생됨.
▷ 던리비의 관청형성모형
a) 개념 : 니스카넨의 모형을 비판하여 제기, 합리적 고위관료들은 오히려 관청형성동기를 가지게 됨을 설명한 모형.
b) 특징 : 관료 개인의 효용의 증감은 소속기관의 유형에 따라 상이하며, 합리적 고위관료들은 책임과 통제가 수반되는 일상적 기능은 준정부조직이나 외부계약(관청형성)으로 떼어내고 가능한 권력중심에 있는 부서에서 참모적 기능수행을 선호함, 정부조직이 다양한 형태의 관청으로 은폐되어 행정책임이나 통제가 약화될 수 있음을 지적한 모형.
▷ 정치적 경기순환론 (노드하우스)
a) 개념 : 선거가 예산에 미치는 영향에 대한 연구모형.
b) 특징 : 정치인들은 선거에서 승리하기 위하여 선거 전에는 경기호황이 이루어지도록 경기부양책을 사용하다가 선거 후에는 선거로 인한 물가 상승을 억제하기 이하여 긴축정책을 펴고 있음을 주장, 경기순환이 정치적으로 이루어지고 있음을 설명하는 이론.
● 공공선택론의 행정개혁의 방안과 한계점
- 고객에 대한 의존도 제고, 다원조직제 : 시민들에 다양한 요구에 대응하는 서비스의 효율적 공급과 민감성, 대응성을 제고하여 다양한 조직들에 의한 공공재의 생산과 공급에 참여.
- 비계석 조정, 관할의 중첩 활용 : 공공재 공급조직들은 높은 자율성을 누려야 하며, 관할의 중첩으로 서비스 경쟁성과 질을 향상시킬 수 있음.
- 준시장적 수단의 활용 : 수익자부담세, 수수료 등의 수익자 부담주의의 강화와 바우처시스템을 통한 조직간의 경쟁을 촉진시켜야 함.
- 적정한 공급영역의 설정
- 시민공동체 구성 촉진
다만, 인간을 합리적 경제인으로 가정하여 경제적 동기만을 중시, 자유 시장 논리의 직접적 도입은 다시 시장실패라는 고유한 한계가 있음, 공공선택론의 처방들은 급진적이어서 기존 정부조직의 구성원리와 마찰 우려, 시민공동체의 참여가 원활하지 못할 경우 이러한 처방의 현실적합성은 낮아짐.
Q 정부의 역할에 대한 입장을 바르게 설명하는 것만 모두 고른 것은?
| ㉠ 진보주의 정부관에 따르면, 정부에 대한 불신이 강하고 정부실패를 우려한다. ㉡ 공공선택론의 입장은 정부를 공공재의 생산자로 규정하고, 대규모 관료제에 의한 행정의 효율성을 높이는 것이 중요하다고 본다. ㉢ 보수주의 정부관은 자유방임적 자본주의를 옹호한다. ㉣ 신공공서비스론 입장에 따르면, 정부의 역할은 시민들로 하여금 공유된 가치를 창출하고 충족시킬 수 있도록 봉사하는 데 있다. ㉤ 행정국가시대에는 ‘최대의 봉사가 최선의 정부’로 받아들여졌다. |
① ㉠, ㉡, ㉢ ② ㉡, ㉢, ㉣ ③ ㉢, ㉣, ㉤ ④ ㉠, ㉣, ㉤ ⑤ ㉠, ㉡, ㉤
【해설】 ㉠(틀림). 정부에 대한 불신이 강하고 정부실패를 우려하는 것은 보수주의이다. 진보주의는 시장실패를 극복하기 위해 정부가 개입할 필요가 있다고 본다.
㉡(틀림). 공공선택론은 공공재의 효율적인 공급과 생산은 제도적 장치의 마련을 통해서 가능해진다고 본다. 그리고 조직설계의 획일주의를 타파하고 유기성과 상황적응성을 높여야 한다고 본다. 정부조직들도 구체적인 조건에 따라 상황적응적인 양태로 구성하여야 한다고 본다. 공공재의 공급과 소비에 관한 여건에 적합한 공급조직들을 다양하게 구성함으로써 ‘다원조직체제’를 발전시켜야 한다고 본다.
공공선택이론 → 신공공관리
공공서비스 생산자 : 정부 → 기업
공공서비스 소비자 : 시민 → 고객
[정답] ③
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