Ⅰ. 행정벌(行政罰)
「행정벌」이란 행정법상 의무위반자(행정범)에 대하여 행정주체가 일반통치권에 의거하여 가하는 제재로서의 처벌을 말하며, ① 형법상의 형벌을 가하는 「행정형벌」 ② 과태료를 부과하는 「행정질서벌」이 있다. 「행정범(行政犯)」은 행정법규의 위반으로 성립되는 범죄로서, 당해 행위를 범죄로 규정하는 법률 제정에 의해 비로소 인정된다.
Ⅱ. 구별개념
1. 행정강제
「행정벌」은 ‘과거의 위반행위의 제재’를 주된 목적으로 행해지며 제재력의 행사를 통해 의무이행을 ‘간접적으로’ 확보하는 기능을 하지만, 「행정강제」은 ‘장래의 의무이행의 확보’를 주된 목적으로 행해지며 강제력의 행사를 통해 의무이행을 ‘직접적으로’ 확보하는 기능을 한다(행정상 강제집행 및 행정상 즉시강제).
2. 집행벌(이행강제금)
「행정벌」은 ‘과거의 위반행위의 제재’를 주된 목적으로 하므로 하나의 위반행위에 대해 ‘반복부과’ 할 수 없지만, 「집행벌(이행강제금)」은 ‘장래의 의무이행의 확보’를 주된 목적으로 하므로 의무이행시까지 ‘반복부과’ 할 수 있다.
3. 징계벌(징계처분)
「행정벌」은 ‘일반행정법관계’ 하에서 ‘일반행정질서’ 유지를 목적으로 ‘일반통치권’에 의거하여 가하는 제재이나, 「징계벌」은 ‘특별행정법관계’ 하에서 ‘내부질서’ 유지를 목적으로 ‘특별권력’에 의거하여 가하는 제재를 말한다.
Ⅲ. 행정형벌
1. 의의
「행정형벌」이란 행정법상의 의무위반자(행정형범)에 대하여 형법에 정해져 있는 벌(罰)을 과하는 행정벌을 말하며(형법41조. 사형ㆍ징역ㆍ금고ㆍ자격상실ㆍ자격정지ㆍ벌금ㆍ구류ㆍ과료ㆍ몰수), 일반적으로 직접적으로 행정목적을 침해하는 행위에 대하여 과하여진다.
2. 구별개념
⑴ 형사벌
「행정벌」은 반행정적 행위로 공익 침해를 야기한 법정범(행정법. 법규에 의해 창조)에 대하여 가해지는 제재이나, 「형사벌」은 반사회적ㆍ반도덕적 행위로 법익 침해를 야기한 자연범(형사범. 법규 이전에 존재)에 대하여 가해지는 제재를 말한다.
⑵ 행정질서벌
「행정형벌」은 직접적으로 행정목적을 침해한 사안에서 형법상 형벌을 과하는 것으로(형법41조), 형법총칙의 적용을 받으며 과벌절차는 원칙적으로 형사소송법에 따르지만, 「행정질서벌」은 간접적으로 행정목적을 침해한 사안에서 과태료를 부과하는 것으로, 형법총칙의 적용을 받지 아니하며 과벌절차는 질서위반행위규제법에 따른다.
3. 법적 근거
행정형벌은 죄형법정주의 원칙상 법률에 근거를 두어야 한다. 행정형벌에 대한 일반법은 없으며, 개별법상 벌칙규정을 두고 있다(법률유보원칙).
4. 특수성
⑴ 형법총칙의 적용
행정형벌은 형법상 형명이 있는 벌을 과하는 것으로서, 원칙적으로 형법총칙의 적용을 받는다(형법8조). 다만, 형벌 범위를 축소ㆍ감경하는 경우에는 죄형법정주의에 반하지 않으므로 형법총칙의 적용을 배제ㆍ제한하는 해석을 할 수 있다(행정범의 특수성).
⑵ 고의ㆍ과실
행정형벌도 원칙적으로 고의범을 처벌의 대상으로 하나(형법13조. 위법성 인식 가능성), 행정범은 법규에 의해 비로소 범죄로 되는 것이므로 (형사범에 비해) 상대적으로 위법성 인식 가능성(고의범)이 좁게 인정된다. 명문규정 및 해석상 과실행위 처벌규정이 있는 경우에는 예외적으로 과실범의 처벌이 가능하다(형법14조).
⑶ 책임능력
행정형범도 책임능력(법규의 의미를 이해하고 그에 따른 행동을 조절할 수 있는 능력)이 없는 자의 행위는 벌하지 아니하거나 그 형을 감경한다(형법9ㆍ10ㆍ11조). 다만, 행정형범의 경우에는 책임능력과 무관한 처벌규정을 두고 있는 경우가 있다(담배사업법31조).
⑷ 타인의 행위에 대한 책임
(범죄행위자의 처벌만을 인정하는 형사범과 달리) 행정범은 범죄행위자 이외의 자(감독자)를 처벌하는 ‘양벌규정(兩罰規定)’을 두는 경우가 있다. 예를 들어, 종업원의 법위반행위에 따른 사업주의 처벌규정은, ‘책임주의 원칙(죄형법정주의)’에 비추어 볼 때 감독자의 관리ㆍ감독상 주의의무 해태에 따른 독립적인 「과실책임」을 묻는 것이다.
⑸ 법인의 책임
(처벌의 대상에서 범죄능력이 없는 법인을 배제하는 형사벌과 달리) 행정범은 범죄행위자 이외의 법인을 처벌하는 ‘양벌규정(兩罰規定)’을 두는 경우가 있다. 이 때 ‘대표자’의 행위에 대한 법인의 책임은「직접책임」이고 ‘종업원’의 행위에 대한 법인의 책임은「과실책임」에 해당한다.
5. 과벌절차
⑴ 형사소송절차 - 「일반과벌절차」
행정형벌은 원칙적으로 형사소송법의 절차에 따라 법원이 부과하지만(일반절차), 예외적으로 통고처분 및 즉결심판 절차가 인정되기도 한다(특별절차).
⑵ 통고처분(通告處分) - 「특별과벌절차」
1) 의의
「통고처분」이란 범칙행위를 한 행정범에 대하여 신속한 과벌을 목적으로 행정청이 정식재판을 갈음하여 금전적 제재로서 범칙금을 부과하는 준사법적 행위를 말한다. 범칙금(犯則金)은 행정형벌과 행정질서벌의 중간적 성격의 행정벌에 해당한다.
2) 대상
통고처분은 행정범을 형사처벌절차상 불이익으로 해방시키고 검찰 및 법원의 업무부담을 줄이기 위한 것으로, 모든 행정범에 대하여 인정되는 것이 아니라, 조세범ㆍ관세범ㆍ교통사범ㆍ출입국관리사범 등 경미한 법규위반자(범칙자)에 대하여 인정된다.
3) 법적 성질
가. 문제점
통고처분의 법적 성질에 대해 견해의 대립이 있다.
나. 학설 및 判例
① 과벌절차설은 과절벌차의 하나로 독자적 행위가 아니라고 본다.
② 행정행위설은 법정기간 내 미납부를 해제조건으로 하는 행정행위라고 본다.
判例는 당사자의 임의의 승복을 발효요건으로 하는 것으로서 행정소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 판시하였다(과절벌차설).
다. 검토(행정행위설)
생각건대, ① 통고처분이 독자적인 의무부과 행위가 아니라면 범칙금은 부당이득이
된다는 점 ② 즉시 고발을 할 것인지, 통고처분을 할 것인지가 행정청의 재량에 맡겨진다는 점에서, 행정행위설이 타당하다. 이것은 금전급부하명으로서 개별법상 별도의 불복절차에 따르는 것뿐이다.
라. 불복절차
통고처분에 이의가 있으면 범칙금을 납부하지 않음으로써 고발되어 형사재판절차에서 그 위법을 다툴 수 있다(법정기간 경과로 통고처분의 효력은 상실됨). 통고처분을 형사재판절차에서 다투도록 하는 것은 가혹하므로, 행정소송을 허용할 필요가 있다.
Ⅲ. 행정질서벌
1. 의의
「행정질서벌」이란 행정법상 의무위반자(행정질서범)에 대하여 행정주체가 과태료를 부과하는 행정벌을 말하며(금전벌. 형법에 정해져 있지 않은 벌), 일반적으로 간접적으로 행정목적을 침해하는 행위에 대하여 과해진다(예외. 행정형벌의 행정질서벌화 정책).
2. 법적 성질
행정청의 결정에 의한 과태료 부과행위는 금전급부하명으로서 행정처분에 해당한다. 다만, 법원의 재판에 의한 과태료 부과행위는 사법행위(司法行爲)의 성질을 가진다.
3. 법적 근거
행정질서벌은 권력적ㆍ침익적 성격의 행정작용으로서 법률유보원칙의 적용을 받으며, ‘국가의 법령에 근거한 것’과 ‘지방자치단체의 조례에 근거한 것’이 있다(지방자치법 27ㆍ139조). 질서위반행위규제법은 과태료 부과ㆍ징수 절차를 정하는 일반법이다.
4. 형법총칙의 적용
행정질서벌은 형법상 형명이 있는 벌을 과하는 것이 아니므로, 원칙적으로 형법총칙의 적용을 받지 않는다.
5. 질서위반행위규제법
⑴ 고의ㆍ과실
행정형벌의 행정질서벌화 정책에 따라(전과자 양산방지 및 국민의 권익보호 목적), 고의 또는 과실이 없는 질서위반행위는 과태료를 부과하지 아니한다(질서위반행위규제법7조). 종래 判例는 행정법규 위반의 객관적 사실만 있으면 과태료 부과가 가능하고, 주관적 요건인 고의 또는 과실을 요하지 않는다고 보았다.
⑵ 위법성의 착오
자신의 행위가 위법하지 아니한 것으로 오인하고 행한 질서위반행위는 그 오인에 정당한 이유가 있는 때에 한하여 과태료를 부과하지 아니한다(질서위반행위규제법8조).
⑶ 책임능력
행정질서범도 책임능력이 없는 자(책임연령ㆍ심신장애)의 행위는 과태료를 부과하지 아니하거나 그 과태료를 감경한다(질서위반행위규제법9ㆍ10조). 다만, 행정질서범의 경우에는 책임능력과 무관한 처벌규정을 두고 있는 경우가 있다(담배사업법31조).
6. 부과절차
① 행정청은 과태료를 부과하기 전에 당사자에게 사전통지하고 의견제출기회를 부여해야 한 후(질서위반행위규제법16조) ② 서면으로 과태료를 부과하여야 한다(질서위반행위규제법17조). ③ 질서위반행위가 종료된 날부터 5년이 경과하면, 과태료를 부과할 수 없다(질서위반행위규제법19조).
7. 불복절차
⑴ 이의제기
(행정청의 과태료 부과행위가 행정처분이더라도) 질서위반행위규제법에 의하면 행정쟁송의 대상이 되는 처분이 아니다. 따라서 ① 행정청의 과태료 부과에 불복하고자 하는 자는 그 통지를 받은 날부터 60일 이내에 서면으로 이의제기를 하고(질서위반행위규제법20조①) ② 이로써 과태료 부과처분의 효력 상실되며(질서위반행위규제법20조②) ③ 행정청이 이의제기 사실을 관할 법원에 통보해야 한다(질서위반행위규제법21조).
⑵ 과태료 재판
과태료 재판은 ① 당사자 주소지의 지방법원 또는 그 지원의 관할로 하여(질서위반행위규제법25조) ② 이유를 붙인 결정으로써 하고(질서위반행위규제법36조) ③ 당사자와 검사는 과태료 재판에 대하여 즉시항고 할 수 있으며, 이것은 집행정지의 효력이 있다(질서위반행위규제법37조).
8. 행정형벌과 병과가능성
행정질서벌은 형법상 형사처벌이 아닐 뿐만 아니라, 행정질서벌과 행정형벌은 그 성질과 목적을 달리하는 별개의 것으로서 헌법 제13조 1항에서 금지하는 이중처벌에 해당한다고 할 수 없으므로 중복부과가 가능하다(일사부재리원칙 위반 아님).
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