제4절 행정과 경영(= 공행정과 사행정)
● 행정경영 일원론(공사행정 일원론)
· 초기 행정학은 엽관주의의 폐단 극복을 지향하며 시작되었으므로, 이 시기에는 정치와 행정 의 분리에 초점을 두었음(정치행정이원론). 행정을 정치와 분리하게 되면 경영과의 유사성이 강조되기 때문에 경영에서 연구된 과학적 관리법을 행정에도 적용할 수 있다고 믿고 행정의 과학화를 추구
· Wilson의 ‘행정의 연구’로부터 출발한 공사행정일원론은 Taylor의 과학적 관리법과 귤릭 (Gulick), 페이욜(Fayol) 등의 1920년대 고전파 학자들, Simon의 행정형태론, 최근의 신공공 관리(NPM) 등을 포함
· 행정경영 일원론은 행정의 수단적·관리적 성격을 강조하여 행정과 경영 모두 주어진 목표달성을 위한 수단이며, 그러한 임무를 수행하는데 필요한 인적·물적 자원을 관리하는 기술이라 는 점에서 공통적이라고 주장
·공사행정 일원론은 행정과 경영의 차이는 질적인 차이라기보다는 양적인 차이에 불과하다고 보았음.
● 행정경영 이원론(공사행정 이원론)
· 1930년대 말 이후, 행정의 정치성이 강조되면서 행정과 경영이 동일하다는 시각에 대한 비 판이 제기되었음. 이 시기에 행정은 정치기능 즉 정책결정기능을 포함하며, 행정작용은 곧 정치라는 점이 강조되었음
· 애플비(Paul H. Appleby), 디목(Marshall E. Dimock) 등의 정치행정일원론자, 에스만 (Milton J. Esman), 와이드너(Edward W. Weidner) 등 발전행정론자, 프레데릭스(H George Frederickson) 등의 신행정론자 등
· 행정경영 이원론은 행정을 정부의 고유한 현상으로 보며, 권력작용과 같은 정치적인 맥락에 서 행정을 이해하려고하기 때문에 행정과 경영은 양적인 차이뿐만 아니라 질적인 차이도 있 다고 보는 시각임
● 행정과 경영의 유사성
1) 관료제적 성격
행정과 경영은 각각 공공 부문 및 민간 부문의 대규모 조직을 전제로 하고 있으며, 이러한 대규모 조직은 계층제로 이루어진 전문화된 분업체제로서 관료제적 성격을 지님. 정부와 기업 모두 이러한 관료제적 성격을 갖는 대규모 조직이라는 점에서 서로 유사함
2) 관리기술적 측면
행정과 경영은 모두 목표달성을 위해 인적·물적 자원을 동원하고 이를 조직화하며, 목표달성을 위한 최적의 행동 대안의 선택을 추구함. 행정 및 경영은 각각 정부 및 기업의 목표를 달성하기 위한 수단이며, 동일한 목표를 최소의 비용으로 달성하기 위해 또는 동일한 비용으로 최대의 목표를 달성하기 위해서 능률주의를 지향함. 또한 최적의 대안 선택을 위한 관리기법등은 공통적으로 적용될 수 있음
3) 협동행위적 성격
행정과 경영은 모두 조직의 공동목표를 달성하기 위해 합리적 의사결정을 도모하는 구성원들간의 합리적이고 집단적인 협동행위라는 점에서 유사함
● 행정과 경영의 차이점
| 행정 | 경영 | ||
| 공 통 점 |
·관료제적 성격 ·관리기술적 성격 ·협동행위적 성격 ·의사경정행위 ·목표달성 수단 |
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| 차 이 점 |
목적 | ·공익추구 ·국가의 생존과 경제, 사회 발전 책임 ·정의와 형평 등의 사회가치 비중 큼 |
·사익(이윤) 극대화 |
| 법적 규제 | ·엄격한 법적 규제에 따른 경직성 | ·직접적인 법적 규제 적용 안 됨 | |
| 정치 권력적 성격 |
·본질적으로 정치적 성격 ·공권력을 배경으로 한 행정 기능 수행 ·정당, 의회, 이익단체, 국민의 통제 |
·정치로부터 분리 ·강제력과 권력 수단 없음 |
|
| 평등성 | ·모든 국민은 법 앞에 평등(원칙상 적용) | ·고객간 차별 대우 용인(원칙상 비적용) | |
| 독점성 | ·경쟁자 없는 독점성 ·행정서비스의 질 저하 우려 |
·자유로운 시장 진입→경쟁관계 ·고객지향적 제품 서비스 |
|
| 관할 및 영향 범위 |
·모든 국민이 대상(국민 전반) | ·고객관계 범위 내 한정 | |
| 공개성/책임성 | ·원칙적으로 공개성/책임성 강함 | ·원칙적으로 공개성/책임성 없음 | |
| 재화의 성질 | ·공공재 | ·사적재 | |
*세이어의 법칙:행정의 정치적·권력적 성격을 강조하는 정치·행정 일원론(공·사행정 이원론)의 시각에 해당함
1) 목적
· 공익 vs 사익(이윤 극대화) : 행정은 규범적으로 공익을 최고의 가치로 삼으며, 하위 목표로 공공 봉사, 공공복지 등을 추구하는데, 때로는 상층된 목표들을 함께 추구함. 반면, 경영은 본질적으로 사익(이윤)을 극대화하고자 함
· 행정목표의 다양성, 측정(계량화) 곤란 : 경영의 목표는 상대적으로 명확하고 구체적이며 계량화가 용이한데 반해서 행적의 목표는 다양성과 추상성, 모호성을 특징으로 함. 행정의 목표는 참여의 증대, 삶의 질 향상 등과 같이 추상적이고 계량화가 용이하지 않는 경우가 많으며, 다양하며 구체적인 목표에 대한 합의가 상대적으로 어렵기 때문에 성과에 대한 측정이 곤란하다는 특성을 가짐
2) 권력성과 강제성
행정은 법령에 근거하여 권력성을 가지며(예 : 사유재산권의 제한, 강종 규제 등), 정치권력을 배경으로 통제를 하는 반면, 경영은 계약에 근거하며 통제는 비권력적인 것이 본질임. 그러나 행정의 권력 행사도 입법·사법과의 견제 속에서 일정한 법적 한계 내에서만 허용되며, 기업도 대규모 조직일 경우 시장의 독점성 및 정치권력에 상응하는 통제력을 확보하는 경우가 있음
3) 독점성 vs 경쟁
기업은 시장 속에서 치열한 경쟁 상태에 있기 때문에 서비스의 질 향상을 위한 노력을 하고 능률성에 대한 관심이 높은 반면, 정부가 제공하는 행정서비스는 독점적인 활동인 경우가 많기 때문에 고객 또는 구민에게 선택권이 보장되지 않으며, 경쟁의 결여에서 오는 비효율성(X-비효율성)이 야기되기 쉬움
4) 법령의 제약 : 경직성, 대응성 저하
행정은 모든 국민을 상대로 하며, 권력 남용 가능성을 지니고 있기 때문에 엄격한 법령의 적용을 받으며(법치행정), 법규와 절차를 중시함. 법령의 내용에 있어서도 사기업에 비하여 훨씬 많은 규정의 적용을 받음. 이러한 엄격한 법적 제약으로 인해 행정활동은 경직성이 강하고 국민의 요구에 적극적으로 대응하기가 곤란하며 급변하는 환경에의 탄력적 대응이 곤란함. 즉 법규중심의 행정은 관료의 무사안일과 보수적 행태를 초래할 수 있음
5) 재화와 서비스의 성질 : 공공재(비경합성·비배제성)
정부가 제공하는 재화와 서비스는 민간기업에서 제공하는 사적재(private goods)와 달리 공공재(public goods)의 성질을 띤 경우가 많음. 공공재는 비경합성(non-rivalry)과 비배제성(non-excludability)을 지닌 재화나 서비스로 소비에 있어서 어느 누구도 배제할 수 없으며, 한 사람의 소비는 다른 사람의 소비를 방해하지 않음. 공공재는 시장원리나 수익자 부담원칙을 적용하기 어렵기 때문에 세금으로 재화와 서비스 공급에 필요한 재원을 충당하게 되고, 공급자나 수요자 모두가 비용 개념이 약하기 때문에 낭비 가능성이 높음. 또한, 시장 기능에 의한 효율적 자원 배분이 아니라 이해집단의 정치적 타협과 조정에 의한 자원배분이기 때문에 경제적 측면에서 효율성이 경시되기 쉽다는 특징을 가짐
6) 책임성
행정은 공익을 목표로 하며, 공직자로서의 특수성, 국민세금에 의한 재원조달, 지대한 사회적 영향력 등으로 인해 법에 의한 엄격한 제도적 통제를 받으며 경영에 비해 상대적으로 높은 수준의 책임성과 윤리가 요구됨. 또한 모든 행정 활동은 법적 책임성이 강조되기 때문에 민주적 통제의 대상이 됨
7) 평등성
민주 국가의 행정은 이념적으로 헌법과 법률에서 정한 평등성의 준수를 요구하고 있어서 행정고객은 행정기관으로부터 원칙상 동등한 대우를 받음. 반면에 기업의 경우는 이러한 평등원칙의 적용을 받지 않으며, 지불능력에 대응하여 재화와 서비스의 교환이 이루어짐
● 행정과 경영의 구별 상대화(상호접근) 경향 : ‘행정의 경영화’
· 최근 행정은 정치보다 경영과의 유사성이 강조되고 있음. 이는 1980년대부터 전 세계적으로 신자유주의에 바탕을 둔 정부개혁을 추진하는 과정에서 나타난 현상으로, 이러한 개혁의 흐름으로 ‘행정의 경영화’ 또는 ‘기업형 행정’이라는 용어가 보편적으로 사용되고 있음.
·행정의 경영화 : 행정이 공익 목표를 추구하되 그 기법에 있어서 수익자부담원칙과 같은 시장메커니즘을 적용하는 것을 의미. 즉, 행정과 경영의 유사성을 토대로 행정의 비효율성을 극복하는 방안으로 행정에 경영기법을 도입하는 것. 행정의 경영화는 시장에서처럼 주민이 적절한 선호 표출을 하도록 만드는 기제(예컨대 수익자부담)를 행정에 도입하고 이를 통해 효율적인 행정을 추구하는 것을 의미.
·기업의 사회적 책임, 윤리성 강조, 기업의 거대화(울산 현대의 정치성)
·제3섹터와 공동생산 : 정부와 기업의 중간영역(공기업)
Q 경영과 구분되는 행정의 속성이라고 보기 어려운 것은?
① 행정은 사익이 아닌 공익을 우선적으로 추구한다.
② 행정은 모든 시민을 평등하게 대우하여야 한다.
③ 행정조직 구성원은 원칙상 법령에 의해 신분이 보장된다.
④ 행정은 효과적인 업무수행을 위해 관리성이 강조된다.
【해설】 정답 ④
행정과 경영은 기획, 조직, 예산, 권한의 위임, 통제 등 관리기술 면에서 유사하다. 이 외에도 행정과 경영은 목표달성을 위한 수단으로서의 성격, 협동행동, 의사결정, 관료제적 성격 면에서 유사하다.
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