Ⅰ. 의의
「신뢰보호원칙」이란 행정기관의 어떠한 언동(言動)과 관련하여 그 정당성 및 존속성에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호할 가치가 있는 경우에는 그 신뢰를 보호해 주어야 한다는 행정법의 일반원칙을 말한다. 독일 연방행정법원의 미망인 보조금청구사건에서 유래되었다.
Ⅱ. 근거
1. 이론적 근거
⑴ 문제점
신뢰보호원칙의 이론적 근거를 어디에서 찾을 것인지에 대해 견해의 대립이 있다.
⑵ 학설 및 判例
① 신의칙설은 사법상 신의성실의 원칙의 파생원칙으로 본다(민법2조①).
② 법적안정성설은 헌법상 법적안정성 원칙으로부터 도출된다고 본다(법치국가원리).
① 대법원은 신뢰보호의 원칙은 법적안정성을 도모하여야 한다는 법치주의 원리가 요청하는 바라고 하고(법적안정성설) ② 헌법재판소는 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가의 원리로부터 도출된다고 판시하였다(법적안정성설).
⑶ 검토(법적안정성설)
생각건대, 사법상 신의성실원칙은 당사자 간의 구체적인 법률관계를 전제로 한다는 점에서, 법적안정성설이 타당하다.
2. 실정법상 근거
행정절차법 제4조 제2항 및 국세기본법 제18조 제3항은 신뢰보호원칙을 명문으로 규정하고 있다(확인적 규정).
Ⅲ. 적용요건 - 「신뢰보호필요성」
1. 신뢰의 대상
신뢰의 대상이 되는「선행조치」는 행정기관의 행하는 일체의 행정작용을 말한다(학설). 다만, 判例는 엄격한 의미의 「공적 견해표명」으로 국한시키고 있다(개별적 언동 외에 일반적 언동을 배제함). 이에는 적극적 언동(명시적 견해표명) 외에 비과세의 관행(위법상태의 장기간 방치) 등 소극적 언동(묵시적 견해표명)도 포함되며, 적법한 행정행위뿐만 아니라 위법한 행정행위 역시 포함되나(무효인 행위는 제외됨), 의사표시 요소가 포함되어야 하는바 일반론적 견해표명ㆍ단순한 법령해석ㆍ단순과세누락 등은 이에 해당하지 않는다. 判例는 행정조직상 형식적인 권한분장에 구애됨이 없이 그 신뢰가능성의 실질에 의하여 판단하여야 한다고 본다.
2. 보호가치 있는 신뢰
⑴ 사실상 신뢰
신뢰보호원칙은 (자기구속원칙과 달리) 상대방의 ‘주관적 신뢰’를 보호하고자 하는 것으로서, 선행조치를 인지하지 못하였거나 철회권 유보 또는 사후변경 유보사유가 발생한 경우에는 선행조치에 대한 어떠한 신뢰가 형성되었다고 볼 수 없다.
⑵ 보호가치
신뢰보호원칙은 ‘보호가치 없는 신뢰’는 보호하지 않으며, 상대방의 신뢰는 「국가에 의하여 유인된 신뢰」로서 보호가치가 있어야 한다. ① 부정행위 개입(사기ㆍ강박ㆍ증뢰ㆍ허위신고) ② 사전에 위법성 인지 ③ 중대한 과실로 위법성 부지 등 당사자의 귀책사유가 있는 경우에는 보호가치가 부정된다.
3. 처리행위
신뢰보호원칙은 ‘관념적 신뢰’ 자체의 보호가 목적이 아니라 그에 따른 ‘처리이익’의 보호를 목적으로 한다. 따라서 선행조치를 믿고 행한 법률행위ㆍ사업개시ㆍ자본투자 등 일정한 처리행위가 있어야 한다.
4. 인과관계
선행조치에 따른 신뢰와 처리행위 사이의 인과관계가 있어야 한다.
5. 선행조치에 반하는 후행조치
선행조치에 반하는 후행조치에 의해 직접적인 권익침해가 발생했어야 한다.
Ⅳ. 한계
1. 문제점
국민의 신뢰이익으로서 사익(법적안정성)과 후행처분을 통해 달성하고자 하는 공익 사이의 충돌(법률적합성) 하는 경우에, 어느 것이 우선하는지 문제된다.
2. 학설 및 判例
① 법률적합성우위설은 법률적합성의 요청이 우선한다고 본다.
② 양자동위설은 구체적 사안에 따라 양 법익을 이익형량 해야 한다고 본다.
判例는 후행처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 개인의 신뢰이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호원칙에 위반되지 아니한다고 판시하였다(양자동위설).
3. 검토(양자동위설)
생각건대, ① 법률적합성 원칙과 법적안정성 원칙은 헌법상 동가치적 법익이라는 점 ② 구체적 사안에 따라 대립되는 법익간 이익형량을 통하여 구체적 타당성을 실현함이 필요하다는 점에서, 양자동위설이 타당하다. 행정절차법 제4조 제2항은 이익형량을 명문으로 규정하고 있다.
Ⅴ. 적용영역
1. 수익적 행정행위의 취소
수익적 행정행위의 직권취소 및 철회의 경우에는 ‘기득권 침해’를 야기하므로 법적안정성 보장 차원에서 일정한 제한법리가 적용된다. 특히, 신뢰보호원칙이 중요하다.
2. 행정계획의 변경
행정계획에 대한 국민의 신뢰가 형성되었으나 이후 행정계획이 폐지 또는 변경되는 경우 계획보장청구권 인정여부가 문제된다. 判例는 행정계획의 종합성ㆍ가변성을 이유로 이를 부정한다.
3. 실권의 법리
「실권의 법리」란 행정청이 적법한 권한행사의 기회가 있었음에도 이를 행사하지 않고 위법한 상태를 장기간 방치함으로써 더 이상 권한 행사를 하지 않을 것으로 국민이 정당하게 신뢰를 형성한 경우에 이를 보호해야 한다는 원칙을 말한다. 이것은 ‘신뢰보원칙의 파생원칙’으로서, 신뢰보호원칙에 우선하여 적용된다.
4. 확약
「확약」이란 행정행위의 발령 또는 불발령에 대한 행정청의 자기구속적 의사표시를 말하며, 확약이 있는 경우에는 신뢰보호원칙에 따라 행정청이 이에 구속된다.
5. 법령의 개정
당사자 및 이해관계인의 신뢰보호를 위하여 법령의 효력발생일 이전의 이미 완성된 사실관계 또는 법률관계에 적용하는 것을 내용으로 하는 입법을 하여서는 아니된다(진정소급입법금지 원칙). 다만, 부진정소급입법은 원칙적으로 허용된다.
Ⅵ. 위반의 효과
신뢰보호원칙에 위반되는 행정작용은 법치행정의 원칙상 위법하며, ① ‘행정행위’는 위법성의 정도(중대명백성설)에 따라 무효 또는 취소할 수 있는 행정행위가 되고 ② ‘행정행위 외의 행정작용(법규명령, 공법상 계약 등)’은 원칙적으로 무효가 된다.
Ⅵ. 권리구제
신뢰보호원칙에 위반되는 행정권 발동은 ① 행정쟁송의 대상이 되며(1차적 권리구제) ② 그로 인해 일정한 손해가 발생한 경우에는 국가배상청구가 가능하며, 일정한 경우에는 사인의 신뢰보호를 위하여 손실보상이 가능하다(2차적 권리구제).
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