분권화는 조직 내의 권력 배분을 둘러 싼 구조적 특성으로서 지난 반세기 동안 행정학 분야에서 가장 많은 관심을 끌어 온 주제의 하나이다. 분권화는 20세기 초반 행정 이론과 실제를 풍미하였던 집권화에 대한 대안으로 나타났고, 60-70년대에는 민주행정의 상징이 되었으며, 최근에는 행정학 분야의 패러다임 변화를 촉진하는 매체가 되고 있다. 계층제, 규칙, 절차, 폐쇄체제를 강조하던 관료주의 패러다임을 성과, 서비스, 참여, 개방체제 등을 중시하는 새로운 패러다임으로 변화시키고 있다.
현대 사회에서 분권화에 대한 사회적 요청은 민간부문과 공공부문, 선진국과 후진국, 그리고 학계와 실무계 등 모든 영역에서 나타난다. 그러나 분권화에 대한 개념이 명확히 확립된 것은 아니고, 분권화가 초래할 결과에 대해서도 일치된 견해가 있는 것도 아니다. 그리고 분권화에 관한 논의는 중앙과 지방간의 권력 배분을 의미하는 정치적 분권화와 행정 조직 내의 상위부서와 하위부서 혹은 상위직과 하위직간의 권력 배분을 의미하는 행정적 분권화로 이원화되어 있다. 이하에서는 이 가운데 주로 후자에 초점을 두고 분권화를 논한다.
분권화의 개념
분권화는 절대적(absolute) 개념이 아닌 상대적 개념이다. 즉, 분권화는 집권화와 함께 하나의 연속선상에서 이해되는 개념이다. 따라서 분권화는 높은 수준의 분권화가 낮은 수준의 집권화, 혹은 낮은 수준의 분권화가 높은 수준의 집권화를 의미하는 일종의 개념 논리의 순환을 초래할 수도 있다. 이러한 난제를 전제로 할 때, 분권화는 크게 두 가지 측면에서 개념 정의가 가능하다. 첫째는 조직 내부에서 권한의 위임 정도를 분권화라 하는 것이다. 이러한 개념은 계층 구조 속에서 의사결정이 ‘어디에서’ 이루어지는가에 초점을 두는 것으로서, 만약 조직의 상위층이 의사결정 과정을 통제하고 조직의 하위 단위들이 재량권을 거의 지니지 못한다면 이는 매우 집권적 구조를 지닌 것으로 해석된다. 분권화의 두 번째 개념은 특정의 계층을 전혀 언급하지 않은 채 의사결정과 관련된 몇 가지 속성에 비추어 분권화를 파악하는 것이다. 예컨대, 의사결정에 참여하는 직위의 수나 참여적 의사결정의 영역, 혹은 참여의 정도에 따라 분권화를 가늠하는 것이다.
이러한 두 가지 유형의 분권화는 각각 수직적(vertical) 분권화와 수평적(horizontal) 분권화라 불리어진다. 수직적 분권화는 공식적 의사결정 권한이 계층 구조에 따라 위에서 아래로 분산되는 것을 의미하고, 수평적 분권화는 모든 사람이 동등하게 의사결정에 참여할 때 완성 단계에 이른다. 이러한 두 가지 유형은 외형상 서로 조화를 이루는 듯 하다. 의사결정 권한이 조직 내 많은 사람들에게 분산되면 조직은 수직적으로나 수평적으로 분권화될 가능성이 크기 때문이다. 그러나 이러한 두 가지 유형을 서로 다른 조직 메커니즘으로 규정하고 (즉, 전자를 분화 기제, 후자를 통합 또는 협력 기제로 규정), 실제 양자간의 관계가 그리 높지 않음을 발견한 사례도 있다. 이러한 연구 결과는 분권화를 논할 때 두 가지 유형의 분권화를 구분하는 것이 바람직함을 시사한다.
분권화의 장단점
분권화는 보다 한정된 범위 내에서 의사결정을 유도하기에 조직 구성원들의 전문성과 문제해결 능력을 제고시킬 것으로 기대된다. 예컨대, 90년대 이후 세계 각 국의 행정개혁을 주도하여 온 정부혁신운동(reinvention movement)은 개혁의 핵심 요소로서 고객중심주의와 분권화를 표방하였고, 분권화가 조직의 창조적 문제 해결 능력과 능률을 향상시키는데 기여할 것이라 믿었다. 더 나아가 분권화는 불확실한 상황 속에서 환경 변화에 대한 대응 능력을 제고시키고, 조직 구성원들의 사기를 제고하며, 국민 욕구에 보다 반응적인 관료 조직을 만들 수 있을 것으로 기대되기도 한다.
그러나 분권화가 항상 긍정적 결과만을 초래하는 것은 아니다. 권한 및 책임의 분산은 자칫 공무원들의 책무성을 약화시킬 수 있고, 운영상의 비용을 증가시키며, 부서 인사권자의 재량에 따른 자의적 운영을 초래할 수도 있다. 그리고 분권화는 (특히, 정치적 의도에서 이루어지는 분권화) 적절한 통제 장치가 따르지 않는 한 관료 비리나 부패를 조장할 가능성이 있고, 정부 정책에 대한 통제권을 유지하려 하는 정치인들의 개입으로 인하여 의도한 바의 성과를 거두기 어려울 수 있다.
현실 및 전망
오늘날 범세계적으로 분권화에 대한 사회적 요청이 강하게 일어난다 하여도, 분권화가 초래할 결과를 보다 신중히 고려하여 이에 접근할 필요가 있다. 분권화는 적절한 시기에, 적절한 정도로, 그리고 적절한 상황에서 활용될 때는 기대한 바의 효과를 거둘 수 있으나, 잘못된 상황에 무리하게 적용될 때는 오히려 득보다 해를 초래할 수도 있다. 따라서, 단순히 원론적 차원에서 분권화를 주장하거나 당위성을 강조하기보다는 어떤 조직에서, 얼마나, 그리고 어떤 기능(영역)을 분권화하는 것이 바람직한가를 체계적으로 검토해야 한다.
우리나라의 경우, 지난날 정부조직이 지나치게 집권적이어서 미래의 행정수요를 충족하는데 어려움이 있을 것이라는 비판이 있었다. 그러나 근래 들어 비록 전반적으로는 집권화되어 있어도 일반적 인식처럼 그 수준이 그렇게 과도한 것은 아니며, 영역별로 집권과 분권이 혼재된 이중적 구조를 지니고 있다는 연구 결과가 제시되고 있다. 즉, 승진, 채용, 업적평가 등 인사나 예산 분야에서는 매우 집권적 구조를 지니고 있으나, 정부 사업이나 정책, 그리고 개인적 업무와 관련해서는 중립적이거나 비교적 분권적 구조로 운영되고 있다는 것이다. 이러한 연구 결과는 우리 나라 정부조직의 집권성을 논할 때 획일성을 지양하고 의사결정 영역이나 기능별로 구조적 특성의 차이를 인식할 필요가 있음을 시사한다.
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