| 차이점 | 만족모형 | 점증모형 |
| 대안 비교기준 | 결정자 마음속의 만족화 기준(최저기준) | 기존의 정책 |
| 선택대안 | 만족스러운 대안 | 기존의 정책보다 조금이라도 나은 대안 |
| 접근법 | 사회심리적 접근 | 정치적 접근 |
| 상황적 배경 | 개인의 시장 구매행위・ | 다원주의사회 |
Q 다음 설명에 해당하는 정책결정모형은?
| ○ 정책결정은 부분적, 순차적으로 이루어진다. ○ 집단의 합의를 중시하는 특징이 있다. ○ 정책을 축소하거나 종결하기 어렵다. |
① 합리모형 ② 최적모형
③ 점증모형 ④ 만족모형
【해설】 [정답] ③ 점증모형은 과정적 측면에서 다양한 이해관계의 상호조정에 의한 의사결정이, 산출측면에서 종래 결정된 정책의 순차적 수정 내지 약간의 향상된 대안의 선택이 이루어진다고 보고 기존 정책에서 조금의 변화를 추구하므로 기존 정책이 잘못된 경우 악순환이 초래되고 정책의 축소,종결이 어렵다고 하였다.
① [X] 합리모형은 현실적으로 목표의 합의가 곤란하고 모든 대안의 총체적 탐색이 불가능하다.
② [X] 최적모형은 이전에 선례가 없는 문제나 제한된 자원, 불확실한 상황, 지식 및 정보의 결여 등으로 인한 비정형적 정책결정의 경우 직관ㆍ판단력ㆍ창의력 등에 의한 초합리적 결정을 강조한다.
④ [X] 만족모형은 인지능력에 의한 제한된 합리성에 따라 만족스러운 대안이 선택된다고 본다.
점증모형(漸增模型 ; incremental model)
⑴개념과 의의
점증모형은 기존의 정책에 있어서 조금씩의 변화와 개선을 도모하는 정책결정모형으로서 다원주의사회의 정책결정 양태를 잘 반영하는 이론이다. 관련학자로서는 린드블롬(Lindblom), 와일다브스키(Widavski) 등을 들 수 있다. 이 모형은 ‘만족화’, ‘제한적 합리성’, ‘조직표류’, ‘제한된 인지’ 등의 개념을 바탕으로 한다.
⑵기본가정
①점증모형은 인간의 지적 능력의 한계와 정책결정 수단의 기술적 한계를 전제로 한다. 즉 인간은 지적능력의 한계로 인하여 합리모형에서 주장하는 것처럼 모든 대안을 탐색하거나 미래에 발생할 수 있는 모든 결과를 예측할 수 없으며 정책결정을 합리적으로 할 수 있는 마땅한 수단도 현실적으로 존재하지 않는다.
②정책결정(政策決定)은 모든 선택대안의 합리적 탐색보다는 현상(現狀 ; status quo)의 완만한 변화만을 포함한다는 입장을 견지한다. 즉 정책결정자들은 기존정책의 정당성을 인정하고 이를 바탕으로 보다 나은 대안을 추구한다는 가정을 바탕으로 한다.
⑶정책결정과정
점증주의적 의사결정 과정에 있어서 결정자는 다음과 같은 절차를 밟는다.
①문제의 확인 : 문제의 존재를 파악하고 문제해결의 필요성을 인식한다.
②정보 수집 : 유사한 문제가 과거에 있었는지, 있었다면 어떻게 취급되었는지를 조사한다.
③대안의 탐색 : 있을 수 있는 모든 대안이 아니라 인간의 인식범위 내에 있는 대안만을 탐색한다. 즉 대안의 탐색은 제한적 탐색에 그친다.
④대안의 분석・평가 : 타당성이 있다고 생각되는 소수의 해결책만을 분석・평가한다.
⑤대안의 비교 : 현행의 것과 유사한 대안들을 하나하나씩 검토한다(순차적・제한적 비교). 이때 기존정책이 대안의 비교기준이 된다.
⑥대안의 선택(정책결정) : 기존의 정책보다 조금이라도 개선된 대안을 발견하는 순간 대안의 탐색은 끝난다. 즉 기존의 과정이나 제도를 대폭적으로 변화시키지 않고서 문제해결에 어느 정도 기여하는 대안을 선택한다.
점증모형은 만족모형과 유사한 측면도 있는 반면 다른 측면도 있다.
유사한 측면으로서는 현실적・서술적 모형이라는 점, 제한적 합리성을 가정한다는 점, 순차적 대안비교에 입각한다는 점 등을 들 수 있다.
다른 점으로서는 대안비교 기준에 있어서 만족모형은 결정자 개인의 마음속에 있는 최저기준인데 대하여 점증모형은 기존의 정책을 대안비교기준으로 한다. 따라서 선택되는 대안은 만족모형에서는 만족스러운 대안인데 대하여 점증모형에서는 기존의 정책보다 조금이라도 나은 대안이다. 정책결정을 뒷받침하는 상황적 배경에 있어서 점증모형은 다원주의사회를 배경으로 하는데 대하여 만족모형은 개인이 시장에서 물품을 구매하는 행동을 배경으로 한다는 점이다.
| 차이점 | 만족모형 | 점증모형 |
| 대안 비교기준 | 결정자 마음속의 만족화 기준(최저기준) | 기존의 정책 |
| 선택대안 | 만족스러운 대안 | 기존의 정책보다 조금이라도 나은 대안 |
| 접근법 | 사회심리적 접근 | 정치적 접근 |
| 상황적 배경 | 개인의 시장 구매행위 | 다원주의사회 |
| 유사점 | ⦁ 인간 인식능력의 현실적 한계 전제(제한적 합리성) ⦁ 대안의 제한적·순차적 비교 ⦁ 현실적・서술적 이론 ⦁ 산출지향모형 ⦁ 인지모형(認知模型) |
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⑷점증모형의 특징
점증모형과 집단모형은 동전의 양면과 같다는 것은 앞에서 언급한 바 있다. 이 이론들은 다원주의사회를 배경으로 한다는 점에서는 공통점을 갖는다.
그러나 집단모형은 정책결정과정에 누가 참여하며 누가 주도적 역할을 하는가에 초점을 맞춘다. 이익집단이 정책결정과정을 주도하는 것으로 설명한다. 이에 대하여 점증모형은 정책결정방식에 초점을 맞추어 대안의 탐색과 비교과정을 설명하고 결정의 결과 근본적인 변화가 수반되는가 아니면 조금의 변화가 수반되는가를 논의한다.
집단모형은 집단 간의 흥정・협상・타협의 산물을 정책결정에 반영한다고 보며 집단 사이의 역학관계를 중시한다. 이에 대하여 점증모형은 대안탐색과 비교 과정, 그리고 변화를 모색함에 있어서 어떤 행태를 보이는가를 설명하는데 치중한다.
| 구분 | 집단모형 | 점증모형 |
| 초점 | 정책결정 과정 주도자 | 정책결정 방식 |
| 이론의 성격 | 과정지향모형 - 정책결정과정에 누가 참여하는가? - 정책결정과정을 누가 주도하는가? - 정책결정과정에 있어서 참여자들 간의 역학관계는? |
산출지향모형 - 정책결정과정의 산출물로서의 정책의 내용은? - 산출로서의 정책이 가져오는 변화의 정도는? |
| 이론전개 방식 | 집단 간의 역학관계 | 정책결정자의 행태 |
| 주창자 | 벤틀리(Bentley), 트루만(Truman) 등 | 린드블롬(Lindblom), 와일다브스키(Wildavsky) 등 |
| 공통점 | ⦁ 정치·사회적 배경 : 다원주의사회 ⦁ 정책결정 방식 : 점증주의 ⦁ 추구하는 합리성 : 정치적 합리성(타협) ⦁ 이론적 성격 : 현실적·서술적 모형 |
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점증모형 특징
①기존정책의 정당성 인정
합리모형은 기존정책의 정당성을 부정하는데서 출발한다. 이에 대하여 점증주의는 기존정책의 정당성을 인정하고 이를 바탕으로 조금씩의 변화를 추구한다. 즉 한계가치(marginal values)의 증가를 중시한다. 합리모형은 현상(現狀)에 있어서의 근본적이고 대폭적인 변화나 수정을 모색하는 반면 점증모형은 현상으로부터 부분적이고 소폭적인 변화를 추구한다.
②단편적(분절적) 점증주의(disjointed incrementalism) 지향
점증주의는 합리모형에서처럼 전체적 최적화를 추구하는 것이 아니라 부분적 최적화를 추구한다. 여기서 ‘분절적(分節的)’이라는 말은 여건에 대한 분석 및 평가와 지각(知覺)된 여건에 대한 반응이 사회 전반에 걸쳐서 부문간에 연결 없이 별개로 이루어진다는 것을 의미한다. 단편적(분절적) 점증주의는 다음과 같은 특징을 갖는다.
ⅰ)결정자는 현상(現狀)과 조금 다른 목표만을 고려한다.
ⅱ)결정자는 각 대안이 초래할 결과 중 일부만을 예측한다.
ⅲ)결정자는 목표와 대안을 상호 조정한다. 즉 목표에 적합한 대안을 탐색할 뿐만 아니라 적절한 대안이 없을 경우에는 목표를 대안에 맞추기도 한다.
ⅳ)새로운 정보를 얻는 과정에서 문제, 목표, 대안 등을 계속적으로 재정립한다.
ⅴ)대안의 분석 및 평가는 순차적으로 이루어진다. 따라서 선택은 행위에 앞서 단 한번 행해지기보다는 시간의 흐름에 따라 계속적으로 수정된다.
ⅵ)현존 문제를 한 번에 완벽하게 해결하기보다는 계속적인 수정을 통한 해결을 모색한다.
ⅶ)정책결정자는 분석과 평가의 책임을 사회 내의 여타 다른 집단과 공유한다.
③난장론(亂場論 ; science of muddling through)에 입각
대표적인 점증주의자인 린드블롬(Lindblom)에 따르면 행정인들은 정책결정자의 의지에 따르기보다는 현재 일어나고 있는 사건과 상황에 대응하여 진흙 밭을 헤치듯 그럭저럭 나아간다고(muddle through) 한다.
그에 의하면 이러한 과정은 다음과 같은 특징을 갖는다.
ⅰ)기존 정책을 전면적으로 재검토하는 것이 아니라 그것과는 소폭적・제한적으로 다른데 그친 정책에 초점을 맞춘다.
ⅱ)비교를 위한 대안과 결과를 제한함으로써 정책결정 과정을 단순화시킨다.
ⅲ)문제 해결책의 정당성이나 윤리성을 요구하지 않으며 오로지 그것이 실용성과 타당성이 있는가, 그리고 경쟁적인 이익집단 사이의 합의의 결과인가를 따질 뿐이다.
ⅳ)환상적・파격적인 사회정책의 창출보다는 현존의 문제를 해결하는데 역점을 둔다.
④다원주의사회(多元主義社會)의 정치문화
점증론자들은 사회주의와 자유주의가 사용하는 대규모의 기획적 전략이 다원주의 사회의 행정에는 부적합하다는 이유로 이를 배격한다. 이익집단이 갈등을 보다 잘 해결할 것이기 때문에 정책평가를 사회과학자에게 맡기는 것보다는 이익집단에 맡기는 것이 사회적 가치가 훨씬 높다는 것이다. 개개 이익집단은 자신이 원하는 바를 잘 알고 스스로의 생존권을 보호할 것으로 기대할 수 있으므로 파당간의 상호적응은 점증주의를 지배하는 ‘보이지 않는 손’인 것이다.
점증주의는 또한 정책을 설계하는 기관 외부에서 정보를 획득함으로써 관료제적 제국주의의 가능성을 줄여 주기 때문에 민주주의를 위한 안전장치가 되기도 한다는 것이다.
⑤정치적 합리성(타협) 중시
점증모형은 경제적 합리성보다는 정치적 합리성을 중시한다. 합리모형이 사회전체적인 관점에서 경제적 가치의 극대화를 추구하는 반면 점증모형은 가치배분과정에 참여하는 당사자들 간의 협상과 흥정 및 타협에 입각한 결정을 중시한다.
정책결정 과정에 있어서 행정기관이 집단 사이에 달성된 타협의 결과를 수용함으로써, 계획이 이루어지는 지점이 아니라 자원배분이 이루어지는 지점에 있어서 합리성을 달성한다.
⑥지방법(枝方法)의 적용
린드블롬(Lindblom)은 정책결정은 근방법(根方法 ; root method)과 지방법(branch method) 중 어느 하나의 방법에 의하여 이루어진다고 하면서 지방법에 의하는 것이 보다 합리적이라고 주장한다. 근방법은 합리적・종합적 접근법을, 그리고 지방법은 제한적・연속적 비교 방법을 각각 가리킨다. 지방법은 행정인이 미래의 선택을 위한 근거로서 활용할 수 있는 역사적인 의사결정 맥락이 존재한다는 가정을 바탕으로 한다.
⑦목표와 수단의 재조정
점증모형은 목표와 수단을 끊임없이 재조정하는 연속적 결정을 선호한다. 다시 말하면 목표가 수립되었다 하더라도 이를 수행할 마땅한 수단이 없으면 동원 가능한 수단에 맞추어 목표를 조절하며 환경변화로 인하여 목표가 변하면 이에 따라 수단도 조절하게 된다.
⑧목표와 수단 간의 관계
합리모형은 목표와 목표 사이, 목표와 수단 사이, 그리고 수단과 수단 사이에는 계층구조가 존재한다는 가정을 바탕으로 목표-수단분석에 의존한다. 이에 반하여 점증모형은 목표와 수단을 수평적으로 관련지으면서 심지어는 수단을 목표로 변환시키거나 목표를 수단으로 전환시키기도 한다.
⑨의사결정비용 고려
합리모형에서 요구하는 것처럼 있을 수 있는 모든 대안의 탐색과 대안 하나하나에 대한 미래예측, 대안의 비교 및 최선의 대안 선택의 과정을 충실히 수행하려면 많은 비용이 뒤따른다. 즉 합리모형은 이토록 많은 비용을 의사결정에서 고려하지 않고 최선의 대안을 찾는데 주안을 둔다. 이에 대해 점증모형은 의사결정에 소요되는 비용을 고려한다. 따라서 정보수집과 분석 및 대안비교에 있어서 제한적인 노력만 한다.
⑩현상유지적・보수적 성격
점증모형은 현상에 있어서 근본적이고 대폭적인 변화를 모색하는 것이 아니라 조금씩의 변화를 추구하기 때문에 현상유지적・보수적인 결정으로 귀결된다. 또한 합리모형은 개혁을 지향하는데 반하여 점증모형은 치유(治癒)에 역점을 둔다.
⑪단기적인 의사결정의 성격
점증적 정책결정은 장기적인 결과에 대한 고려보다는 단기적인 욕구에 대한 반응이라는 점에서 단기적인 안목을 갖는 의사결정이라 하겠다.
⑸점증모형에 대한 평가와 비판
점증모형에 입각한 정책결정은 실패의 가능성이 비교적 적고 따라서 안정적이라고 할 수 있겠다. 그러나 이 모형은 다음과 같은 점에서 그 한계성이 있다고 하겠다.
①흥정의 한계
점증적 결정에서 강조하는 협상과 흥정은 자원이 비교적 풍부하게 존재하고 당사자 간에 분할이 가능한 가외적(加外的)인 그 무엇이 있을 경우에 훨씬 성공적인 정책결정 방식이다. 그러나 부존자원(賦存資源)이 희소할 경우에는 어려운 결정을 위하여 다른 방법(일반적으로 합리모형)을 찾아야 한다.
②근시안적 성향
점증주의는 단기적 안목에서 눈앞에 보이는 병리(病理)를 치유하는데 역점을 두기 때문에 장기적인 관점에서의 개선은 염두에 두지 않고 그때그때의 필요에 의한 결정에 치중하게 된다.
따라서 점증주의에 의존한 결정은 장기적인 측면에 있어서 사회가 가야할 바람직한 미래를 창조하고 이를 향한 적극적인 노력은 등한시하게 된다. 이는 사회가 지향하는 방향을 잃은 채 표류하게 되는 원인을 제공한다.
③상상력의 결여(缺如)
합리모형을 적용할 경우 결정자나 분석가는 있을 수 있는 모든 대안을 탐색해야 하기 때문에 고도의 상상력을 발휘해야 한다. 이에 대해 점증적 결정에서는 결정자의 인식범위 내에 들어오는 대안만을 고려하므로 상상력을 발휘해야 할 동기나 이유가 없다.
또한 점증주의자들은 장기적인 비전이 없으며 기존의 것을 대체할 수 있는 대안적(代案的)인 해결책의 구상을 싫어한다.
④보수성
점증주의는 근본적으로 보수적인 접근법이다. 즉 사소한 조정을 위해서 대폭적이고 근본적인 변화가 회피된다.
앞으로 도래하게 되는 기술관료사회에 있어서 맞게 될 급격한 변동에 직면해서 점증주의에 내재한 보수주의는 반응성을 상실할 뿐만 아니라 비생산적이 될 것이다.
⑤개량주의(改良主義)
점증주의는 근본적인 변화를 추구하는 사람들로부터 개량주의라는 비판을 받는다. 즉 개혁이 필요한 상황에서도 부분적인 개선을 초래하는 개량에 그친다는 것이며 따라서 이와 같은 개량으로써는 근본적인 변화를 기할 수 없다는 것이다.
| 구분 | 합리모형 | 점증모형 |
| 접근방법 | ⦁매번 근본적으로 새로 시작함 ⦁항상 밑바닥으로부터 완전히 새롭게 출발할 준비가 돼 있음 |
현재의 상태로부터 단계적으로 그리고 조금씩 계속적으로 발전함 |
| 목표의 선택・규명 | 목표・가치의 규명 : 정책대안의 실증적 분석의 전제조건으로서 분석과는 별도로 이루어짐 | 목표선택과 수단선택이 밀접하게 연결됨 |
| 목표와 수단의 관계 | 계층적 구조상의 상하관계(관료제조직) | 목표와 수단 간에 수평적 관계 설정 ; 수단이 목표로, 목표가 수단으로 변형됨 |
| 수단의 선택 | ⦁ 목표와 수단의 엄밀한 분리 ⦁ 수단-목표분석 : 목표를 달성하는데 필요한 수단의 모색 |
⦁ 수단과 목표의 연속적 분석 ⦁ 목표에 따른 수단의 탐색과 수단에 따른 목표의 수정 병행 |
| 수단의 성격 | ‘좋은 정책’이란, 그것이 의도된 목표에 대한 가장 적합한 수단이 될 수 있어야 함. | ‘좋은 정책’이란, 여러 분석가들이 자신들이 어떤 정책에 직접 찬성한다는 것을 아는 것임(그것이 어떤 목표를 달성하는데 가장 적합한 수단이라는데 동의하지 않더라도) |
| 대안선택을 위한 분석의 특징 | 종합적 분석 ⦁ 관련되는 모든 요소가 분석에서 고려됨 ⦁ 모든 가용대안의 탐색 ⦁ 각 대안에 대한 모든 결과의 분석 |
제한적 분석 ⦁ 중요한 정책대안의 누락 ⦁ 중요한 가능한 결과 무시 ⦁ 영향을 받는 중요한 가치 무시 |
| 분석상 이론 의존성 | 이론에 크게 의존함 | 크게 필요할 경우만 이론에 의존함 |
| 결정방법 | 근방법 | 지방법 |
| 대안비교의 방법 | 합리적・종합적 비교 | 제한적・순차적 비교 |
| 결정의 성격 | 과학적 정책결정 | 전략적 정책결정 |
| 합리성의 기준 | 경제적 합리성 | 정치적 합리성 |
| 모형의 성격 | 합리적・이상적 모형 | 현실적・서술적 모형 |
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