● 정책 집행 유형 : 고지협재관
- 고전적 기술자형
- 지시적 위임가형
- 협상자형
- 재량적 실험가형
- 관료적 기업가형
● 집행자 역할 : 기행협구추
- 기술자 권한소유
- 행정적 권한소유
- 목표,수단에 대해 집행자와 협상
- 목표수단 구체화
- 추상적 목표설정
● 정책평가 기준 : 효능만대유
- 효과,능률
- 능률,효과
- 주민만족도
- 수익자대응성
- 체제 유지도
심화 이해)
정책집행자와 정책결정자의 관계
일반적으로 계층제상에서 정책결정자가 상위직에 있으므로 정책집행과정에서 정책집행자보다 우위에 서리라고 예상할 수 있지만 양자의 관계를 분석해 보면 다양한 유형이 존재함을 알 수 있다. 우선 정책결정자로서의(집행책임자로서도 마찬가지이지만) 대통령이 의도했던 정책을 집행하지 못하여 좌절하게 되는 사례를 미국의 예를 중심으로 간단히 살펴보기로 한다. Truman 대통령이 군인으로서 차기 대통령 당선자인 Eisenhower(아이젠하워)를 두고 다음과 같은 말을 한 것은 널리 알려져 있다. 퇴임직전에 대통령의 집무실에서 Truman은 책상을 손가락으로 두드리며 ‘불쌍한 아이크(아이젠하워의 애칭), 이 자리에 앉아서 이래라 저래라 하고 (부하직원에게 군대식으로) 명령을 내리겠지. 그러나 아무것도 되지 않을거야’ 또 Kennedy 대통령이 백악관 정원에 깊이 관심을 보이자, 참모들이 이유를 물었는데 그는 다음과 같이 대답했다. ‘이 정원을 고치는 일이야말로 내 마음대로 할 수 있는 유일한 일이다.’
위의 이야기들은 물론 다소 과장되어 있기는 하다. 그러나 미국과 같은 정치ㆍ행정체제에서는 정책결정자로서의 대통령이 집행과정에서 겪는 좌절감은 대단히 크다. 정책결정자들 중에서 단일인으로서는 가장 강력하며 무엇보다도 집행의 최고 책임자인 대통령이 이러한 좌절을 겪는 것은 정책집행이 얼마나 어려운지를 간접적으로 나타내 준다. 그래서 Cronin같은 이는 ‘누구나(대통령이 되어) 백악관에 들어가기 전 까지는 민주주의를 신봉한다.’라는 논문 제목을 달기도 하였다.
우리나라의 경우 1980년대 중반까지 지방정부의 자치권한이 약하고 대통령의 권한이 너무나 강력하여 오히려 여러 가지 문제가 많았다. 그러므로 정책집행과정에서 행정부처나 지방정부가 저항하여 대통령의 뜻이 실현되지 않는 경우는 거의 없었다. 그러나 체제의 변화와 함께 사회 각 부분과 정부조직에 광범하게 확산되기 시작한 자율화ㆍ민주화와 지방자치제의 실시가 본격화되면 과거와는 달리 우리나라에서도 미국에서와 같은 약한 대통령의 지도력이 집행과정에서 크게 문제될 수도 있을 것이다.
사실 위에서 본 미국의 예와 같이 정책집행자가 정책결정자의 명령에 저항하는 경우가 아주 많은 것은 아니다. 우리의 경우에는 대통령의 명령에 저항하는 경우가 예외에 속한다. 오히려 과거에는 대통령의 명령에 지나치게 복종하여서 문제가 생긴 것이 많다. 정책결정자와 집행자의 관계는 이렇게 어느 한쪽의 권한이 지나치게 강하여 양극단으로 치우치는 경우는 적고 양자의 성격을 어느 정도 혼합한 중간형태가 대부분이다.
Nakamura와 Smallwood는 정책결정자와 정책집행자와의 관계를 중심으로 정책집행을 다섯가지 유형으로 나누어 설명하고 있는데 이들을 간단히 살펴보기로 한다.
①고전적 기술관료형(Classical Technocrats) : 이 유형은 정책결정과 정책집행의 업무성질 및 담당주체면에서의 엄격한 분리에 입각하여 정책집행자는 정책결정자가 결정한 정책내용을 충실히 집행하는 유형을 말한다. 이 형태의 특징 또는 전제조건을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 정책결정자는 정책목표를 명확히 결정하고 정책집행자는 이러한 목표를 지지한다. 정책집행자들이 정책의 내용에서 핵심이 되는 정책목표를 바람직스러운 것으로 받아들이고 이의 달성을 위해서 노력하는 것을 의미한다. 즉 정책목표는 정책결정자의 명령에 정책집행자가 따르게 되는 심리적 배경이 된다.
둘째, 정책결정자는 계층제적인 명령체계를 구축하고 집행자를 통제하며, 구체적인 정책집행자에게 정책목표 달성을 위해서 필요한 조치(정책수단의 마련 등)을 강구할 수 있는 기술적 권위(technical authority)를 위임한다.
셋째, 집행자는 이러한 기술적 권위, 또는 전문지식에 입각한 전문적 권위를 가지고 합리적인 정책수단을 마련하여 이를 집행할 수 있는 능력을 갖추고 있다.
이 유형은 고전파 행정학에서 묵시적으로 받아 들였던 정책집행자와 결정자의 관계로서 고전파의 가정이 옳지 않게 되면 집행단계에서 문제를 일으키게 된다. 특히 위의 첫째, 둘째 특징이 사실이라고 하더라도 (이 가정도 나중에 보겠지만 맞지 않는 경우가 대부분이다) 집행자가 능력부족으로 기술적 지식이 없으면 집행자가 마련한 정책수단과 추진방법에 차질이 생겨 정책집행이 문제에 봉착하게 된다. Nakamura와 Smallwood는 1960년대 초에 미국에서 시작한 ‘인간의 달 착륙 사업’이 위의 세가지 특징을 그대로 나타내어 집행이 성공한 반면에, ‘원자력 발전소 건립사업’은 기술적 문제의 해결에 실패하였기 때문에 정책집행이 결국 실패하게 되었음을 지적하였다. 원자력 발전소의 경우는 방사능 누출 가능성에 의한 안전문제와 안전사고에 대비한 보험문제의 미해결 등의 기술적 문제 때문에 결국 일반시민, 언론기관, 정책결정자들 간에 합의가 무너지게 되었고(그래서 앞에서 본 첫 번째 특징이 허물어졌다) 갑자기 발생한 방사능 누출사고를 계기로 두 번째 특징도 없어지게 되었다. 즉 기술적 문제해결의 실패로 정치적 합의가 무너지자, 계층제적인 명령체제에 의하여 정책결정자가 집행자를 강력하게 통제하던 체제 전체가 허물어지게 되었던 것이다.
②관료적 창업가형(Bureaucratic Enterpreneur) : Nakamura와 Smallwood는 고전적 기술관료형을 정책결정자가 가장 강력하게 집행자를 통제하는 유형으로, 그리고 관료적 창업가형을 그 정반대의 유형으로 제시하고 있다. 이 유형은 정책집행자가 정책결정자의 결정권을 장악하고 정책과정 전반을 완전히 통제하는 유형이다. 그래서 다음과 같은 전제조건을 가지고 있다.
첫째, 정책집행자가 정책목표를 결정하고, 공식적 정책결정자를 설득 또는 강제하여 이 정책목표를 받아들이도록 한다.
둘째, 정책집행자는 정책목표 달성에 필요한 정책수단을 확보하기 위해서 정책결정자와 협상ㆍ흥정을 한다.
Nakamura와 Smallwood가 예로 들고 있는 정책집행자들은 대통령에 의하여 임명된 장관이나 미연방 경찰국장 등인데 이들이 정책결정자인 대통령에 대항하여 권력을 행사할 수 있는 것으로 크게 세가지 이유를 들고 있다.
첫째, 정책결정 및 집행에 필요한 정보를 생산하고 통제할 수 있는 힘이다. Johnson 민주당 정부가 추진하여 1960년대 말에 문제가 되었던 ‘위대한 사회(The Great Society)'를 위한 복지정책들을 대폭 수정하기로 결심한 공화당의 Nixon 대통령이 민주당원인 D.Moynihan에게 이 업무를 맡겼다. 이 복지정책들은 너무나 복잡하고 문제가 많았기 때문에 Nixon으로서는 어떻게 할 수가 없었는데 Moynihan이 평소의 지식과 관련부처 및 담당기관으로부터 필요한 자료를 수집하여 정책개혁안을 만들었고 Nixon은 이것을 결국 받아들이게 되었다.
둘째, 거대한 관료조직이 새로운 혁신과 변화를 추구하는 정책결정자에게 대항하는 것인데 이러한 예는 무수히 있다. 전술하였던 대통령의 정책집행 실패가 거의 모두 이러한 예에 속한다.
셋째, 정책집행자 개인의 정치적 수완과 창업가적 노력과 공적으로 정책결정자를 압도하는 힘을 발휘하는 경우이다. 초대 미연방 경찰국장이던 J.E. Hoover가 대표적 예이다. 그는 FBI를 창설하고 FBI가 폐쇄될 뻔한 여러 번의 위기를 넘겼으며 여러 가지 범죄사건을 민감하게 포착하여 이를 이용하여 미국국민들 사이에 FBI의 필요성을 확고하게 인식시키고 의회 등에서 강력한지지 세력을 형성하였다. 그래서 그는 1924년부터 1972년 죽을 때까지 8명의 대통령 밑에서 일했으며 대통령도 그를 바꾸지 못했다. 케네디 대통령을 그를 해임시키려고 노력하였으며 그가 대통령 사무실에 도청장치를 했다는 소문이 나돌았지만 대통령들도 그를 함부로 다루지 못했던 것이다.
③ 기타 유형 원래 Nakamura와 Smallwood는 정책결정자와 집행자의 관계에 대한 다섯가지 유형을 제시하였는데 위 양극단의 중간에 다음과 같은 세가지 유형이 포함되어 있다.
첫째, 지시적 위임자형으로 이는 고전적 기술관료형 보다 집행자가 보다 많은 재량권을 행사하는 경우로서 이 재량권은 정책수단의 선택에서 주로 행사된다.
둘째, 협상가형으로서 다섯가지 유형중 가운데에 해당된다. 이 유형에서는 정책집행자가 정책수단만이 아니라 정책목표에 대해서도 정책결정자(집행자가 많으면 집행자들간에서도)와 협상․흥정을 하게 된다. 이것은 미국 연방정부(정책결정자)와 주정부(정책집행자) 사이에 흔히 나타나는 현상으로서 사회정책적 사업들에서 전형적으로 나타난다. 양자간의 흥정은 흔히 상호적응이라고 불리우고 있다.
셋째, 재량적 실험가형으로서 정책결정자가 막연하고 추상적인 정책목표를 결정하고 정책집행자에게 정책목표와 수단 등의 구체적인 내용결정에서 광범위한 재량권을 위임하는 것으로 바로 관료적 창업가형과 유사한 형태이다.
이런 유형이 나타나게 되는 근본적인 이유는 두가지이다. ① 심각한 정책문제가 있고 이를 해결해야 할 필요성을 정책결정자들이 느끼고 있는 경우이다. 즉 일반 여론이나 언론기관에서 주택문제, 교육문제 등에 대해서 정부가 ‘무엇인가 해야 된다’는 강한 압력을 받고 있지만 정책결정자들이 무엇을 어떻게 해야 할지 모르는 경우이다. 정책결정자가 전문지식이 부족하여 불확실한 상황에서 정보가 부족하고 상황도 복잡한 경우이다. 이런 상태에서 정책목표만 막연히 결정하고 전문가인 정책집행자에게 구체적인 내용을 결정하도록 하되 실험적으로 결정․추진하도록 하고(그래서 실험가형이다) 집행과정에서 환류되는 정보를 이용하여 문제를 해결하도록 하는 것이다. ② 대립․갈등하고 있는 정책결정자들 간에 구체적 정책목표 및 정책수단에 대해서 합의를 보지 못하고 정치적 연합형성에 따라 막연하고 추상적인 내용만 결정하여 모순․갈등되는 내용 중에서 구체적인 내용을 결정하는 권한과 책임을 동시에 집행자에게 떠넘기는 경우이다. 골치 아픈 문제를 정책집행자에게 떠넘기는 것이다.
기출 문제
Q 정책결정자와 정책집행자의 관계 유형의 설명 중 적합하지 않은 것은?
① 고전적 기술자형 - 정책결정자는 정책목표와 세부정책내용까지 결정하며, 정책집행자는 이들을 실천하기 위한 활동을 한다.
② 협상형 - 정책결정자들에 의해 목표가 수립되고 대체적인 방침만 정해진 뒤 나머지는 집행자에게 위임된다.
③ 재량적 실험형 - 정책결정자는 구체적인 정책이나 목표를 설정하지 못하고, 집행자들이 정책목표의 구체화, 수단선택, 정책시행을 자기 책임 하에 관장한다.
④ 관료적 기업가형 - 정책집행 담당 관료들이 큰 권한을 소유하고 정책과정 전체를 좌지우지하며, 결정권까지 행사한다.
【해설】 정답 ②
정책결정자들에 의해 목표가 수립되고 대체적인 방침만 정해진 뒤 나머지는 집행자에게 위임하는 것은 지시적 위임형이다.
Q Nakamura & Smallwood의 정책집행에 있어 5가지 유형 중 다음은 어느 유형인가?
| 일반 여론이나 언론기관에서 주택문제, 교육문제 등에 대해서 정부가 ‘무엇인가를 해야한다’는 강한 압력을 받고 있지만 정책결정자들이 무엇을 어떻게 해야할지 모르는 경우 대립, 갈등하고 있는 정책결정자들간에 구체적 정책목표 및 정책수단에 대해 합의를 보지 못하고 있는 경우 |
① 관료적 기업가형 ② 지시적 위임가형 ③ 협상자형 ④ 재량적 실험가형
【해설】 정답 ④
재량적 실험가형에 관한 보기
Q 정책집행 유형에 있어 ‘관료적 기업가(bureaucratic entrepreneur)'형에 대한 다음 설명 중 옳은 것을 모두 묶은 것은?
| ㄱ. 정책집행자 자신이 정책목표를 정하고 이 목표가 채택되도록 설득한다. ㄴ. 정책집행자는 자신의 정책목표달성에 필요한 수단들을 확보하기 위해 정책결정자와 협상한다. ㄷ. 정책집행자는 자신의 정책목표달성에 필요한 능력을 보유하고 있다. ㄹ. 정책결정자는 정책집행자에게 광범위한 재량권을 부여한다. |
① ㄱ,ㄴ ② ㄷ,ㄹ
③ ㄱ,ㄴ,ㄷ ④ ㄴ,ㄷ,ㄹ
【해설】 정답 ③
ㄹ.은 재량적 실험가형에 관한 설명
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