제5편 재무행정론
재정민주주의
의회민주주의(권리장전-과세동의권: 세입에 대한 통제권 먼저 확립), 예산감시운동(밑빠진 독상), 미국 프록시마이어 상원의원(황금양털상-낭비적 지출)
예산의 기능
1) 정치적 기능 : 다양한 이해관계의 조정, 점증주의, 주창자와 옹호자의 관계
2) 법적기능 : 세출예산(목적, 금액, 기한 엄수), 세입예산(강제성 없다)
3) 행정적 기능 : 통제(품목별), 관리(성과주의), 계획(계획예산), 감축(영기준)
4) 경제적 기능 : 자원배분(효율성), 소득재분배(공평성), 경제안정(불황시 적자재정), 경제발전(Musgrave의 재정의 3대 기능 : 자원배분기능(지방재정의 기능으로 적합), 소득분배기능, 경제안정기능)
헌법의 재정관련 제도
국회의 예산․심의확정권, 90일전까지 제출 30일전까지 의결, 준예산, 계속비, 예비비, 추가경정예산, 지출에산 증액 및 새비목설치 제한, 국채 및 국고채무부담행위, 감사원의 세입․세출 결산 검사권
예산회계법(국가), 지방재정법(지방)
기업예산회계법(통신사업, 조달사업, 양곡관리사업, 책임운영기관)
발생주의, 복식부기, 원가계산, 감가상각, 국회의 예산심의(특별회계), 수입금마련지출제도
복식부기
대차평균의 원리(자기검증기능), 대차대조표(일정시점, 손익계산서의 종속물), 손익계산서(일정기간)
현금주의와 발생주의
1) 현금주의(형식주의) : 장부상 채권 채무 없음
① 장점 : 관리용이 및 관리통제면에서 유용
② 단점 : 가용재원 과대평가, 재정적자 초래, 투자사업의 비용과 편익 계산 저해(성과평가 곤란), 회계건전성 판단 곤란,
2) 발생주의(판매주의, 인도주의) : 권리와 의무 발생시점에 기록,
① 장점 : 성과관리가능, 기간간 비교 가능
② 단점 : 복잡, 작성비용 과다, 주관성 개입, 수익의 과대평가
3) 수정발생주의 : 수익은 현금주의, 비용은 발생주의
4) 우리나라 : 현금주의(일반회계, 기타특별회계, 지방기금), 발생주의(기업특별회계, 지방공기업특별회계, 국가기금)
정부투자기관관리기본법(50%이상, 예외적으로 한전32%)
책임경영제의 도입, 의결기관과 집행기관의 이원화(이중기관제), 정책형 이사회(위원회), 투자기관의 사장이 예산을 편성하여 이사회의 의결로서 확정, 기획예산처 장관의 예산편성지침, 감사원의 필요적 검사사항
삼원체제(미국, 우리나라)
효과적인 행정관리수단, 강력한 행정력 발휘, 초월적 입장 견지, 분파주의 방지, 세입과 세출간 관련성 저하, 재정민주주의의 저해
기획예산처와 재정경제부
| 기관 | 주요기능 | 주요기구 | ||
| 예산관련 | 결산관련 | 공기업 관련 | ||
| 기획 예산처 |
주요사업계획서의 검토 예산편성지침 작성, 시달 중장기재정운용계획수립 예산의 편성 및 집행 관리 예비비의 관리, 기금협의 |
공기업 관련 제도개선 등의 기본방침 결정 정부투자기관 관리 및 평가 |
기획관리실, 재정기획실, 예산실, 재정개혁국, 예산관리국, 기금정책국 | |
| 재경부 | 수입지출총괄관리, 결산 및 회계, 국유재산관리, 기금결산 | 세제실, 경제정책국, 국고국, 금융정책국, 경제협력국, 국민생활국 | ||
전통적(통제지향：입법부우위)의 예산원칙 현대적(관리지향, 행정부우위)의 예산원칙은 대립적 관계가 아니라 상호보완관계로 인식해야 한다.
전통적 예산원칙(Neumark)
1) 공개성 - 예산회계에관한 특례법(명확성의 원칙 위배로 보기도 함)
2) 명확성(합리적으로 분류 표시)
3) 사전의결의 원칙 -준예산, 대통령의 긴급재정경제처분, 예비비
4) 정확성
5) 한정성(한계성)
① 질적 한정성(목적 외 사용금지) - 이용, 전용
② 양적 한정성(초과지출금지) - 예비비
③ 시기적 한정성(기한경과금지, 회계연도독립) - 이월, 계속비, 국고채무부담행위, 지난년도수입, 지난년도 지출, 조상충용(繰上充用)
6) 통일성(국고통일원칙) = 목적구속금지의 원칙(non-affection) = 직접사용금지 : 특별회계, 기금, 목적세(국세 중 교육세, 교통세, 농어촌특별세, 지방세 중 공동시설세, 지역개발세, 지방교육세, 도시계획세, 사업소세), 수입대체경비
7) 단일성 - 특별회계예산, 추가경정예산, 기금
8) 완전성(포괄성, 예산총계주의, 총계예산, 중간경비 상계금지) : 순계예산, 기금, 현물출자, 전대차관
총괄(총액)예산과 명세예산
1) 총괄예산(재량) : 지출통제예산, 지출대예산, 호주의 총괄경상비, 뉴질렌드의 운영비, 우리나라의 총액계상사업
2) 명세예산(통제) : 품목별예산
현대적 예산원칙(Smith) : 계획, 재량, 책임, 보고, 예산수단구비, 다원적 절차, 시기 신축성, 예산기구상호성
특별회계(법률로 설치) : 사업, 자금, 구분계리
1) 장점 : 성과관리, 경영합리화, 전문․다양화에 부응, 집행기관의 자율성 확대
2) 단점 : 의회통제약화(통일성과 단일성 위배), 예산운영의 경직성
기금(법률로 설치)
1) 세입세출예산외로 운영 : 통일성과 완전성(예산총계주의) 및 단일성의 원칙에 대한 예외
2) 사업성기금(소비성), 융자성(회전) 기금, 적립성 기금, 공공기금과 기타기금의 구별 없음
3) 기금은 기획예산처장관과 협의, 국무회의 심의, 대통령의 승인을 받아 국회 제출하여 국회의 심의 의결을 받아야 함(30% 이상 변경시에도 국회 심의 의결 필요)
4) 기금결산(재정경제부), 기금결산검사(감사원), 기금결산심의(국회)
5) 기획예산처에 기금정책심의회 : 3년마다 기금존치여부 평가
통합예산 : 1979년이래 국제통화기금(IMF)의 재정통계 작성기준에 따라 통합예산제도도입(이전 경제성질별 분류는 유엔편람에 따름)
1) 순계 개념상의 정부예산 총괄표
2) 통합예산의 범위＝중앙정부(일반회계＋특별회계＋기금)＋지방정부+비금융공기업(기업특별회계 4개), 금융성 기금과 외국환평형기금은 통합예산의 범위에서 제외.
3) 필요성
① 예산의 경제적 영향 측정 및 재정활동을 종합적으로 파악
② 재정과 국민소득계정, 통화 및 국제수지와의 연결을 통한 재정의 국민경제효과분석
③ 재정활동의 통화효과 및 국가채무분포를 파악하도록 하여 건전재정 유도
④ 정책수립의 능률화 및 재정지표의 국제비교 용이
공적자금(금융기관의 구조조정에 지원되는 자금에 대해 정부가 지급보증)
1) 공적자금은 그 자체로서는 국가채무에 해당되지는 않는다.
2) 제대로 회수되지 않으면 결국 국가가 채권을 발행하여 상환하여야 하므로, 회수되지 않은 부분은 국가채무로 나타나게 된다.
3) 재정경제부 장관은 분기별로 1회 이상 공적자금의 운영 등에 관한 보고서를 국회에 제출해야 한다.
4) 감사원은 공적자금과 관련하여 감사를 실시하고 국회에 감사보고서를 제출해야 한다.
본예산, 수정예산(예산안수정, 제출된 적 있음), 추가경정예산(예산수정, 매년 1-2회 정도, 지방은 3-4회 정도)
준예산 : ① 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지․운영, ② 법률상 지출의무의 이행, ③ 이미 예산으로 승인된 사업의 계속을 위한 경비
잠정예산, 가예산, 준예산의 비교
| 분 류 | 사용기간의 제한 | 국회의결 | 우리나라에서의 적용여부 | 채택하고 있는 국가 |
| 잠정예산 | 제한 무 | 필요 | 한 번도 채택한 일이 없다. | 영국, 캐나다, 일본, 미국도 잠정예산 일종 |
| 가예산 | 1개월 | 필요 | 과거(1948－60)에 채택, 사용했다. | 프랑스 |
| 준예산 | 제한 무 | 불필요 | 현재(1960년 이후) 채택되고 있으나 사용한 적 없다. | 독 일 |
조세지출예산제도(합법적으로 이루어지는 조세감면이나 면제의 내역을 예산에 밝혀 국회의 심의를 받도록 함) : 우리나라는 재정경제부가 조세지출예산을 작성하여 국회에 제출하고 있음.
1) 장점 : 국민의 실질적 조세부담 파악, 조세감면제도의 합리적 운영, 재정정책의 효과판단, 부정한 조세지출 방지, 재정부담의 형평성 제고, 세수확보
2) 단점 : 조세지출은 보조금적 성격을 띠므로 예산서에 명시할 경우 무역마찰의 소지 있다. 조세지출의 경직성 초래
예산분류의 목적
1) 사업계획의 수립과 예산심의에 도움을 주기 위해(기능별, 조직별, 성과주의예산, 계획예산)
2) 예산의 집행에 도움을 주기 위해(품목별분류, 성과주의예산)
3) 회계책임의 명확화를 위해(품목별분류)
3) 경제분석을 용이하게 하기 위해(경제성질별분류, 우리나라의 통합예산제도)
기능별분류 : 시민을 위한 분류,
① 방위비, ② 교육비, ③ 사회개발, ④ 경제개발, ⑤ 일반행정, ⑥ 지방재정교부금, ⑦ 채무상환 기타, ⑧ 재특회계지원
품목별(지출대상별) 분류 = 성질별 분류(정부)
1) ① 인건비, ② 물건비, ③ 경상이전비(보조금, 출연금, 배상금, 보상금 등), ④ 자본지출, ⑤ 융자금 및 출자금, ⑥ 보전재원 ⑦ 정부내부거래, ⑧ 예비비 및 기타
2) 장점 : 회계책임명확, 인사행정상 유용한 각종 자료와 정보제공, 지출통제, 예산과 회계계정 연결
3) 단점 : 정부사업전모 파악곤란, 신축성 저해
우리나라 예산과목
1) 세입예산과목은 입법과목(관, 항), 행정과목(목)
2) 세출예산과목 : 입법과목(장, 관, 항), 행정과목(세항, 목)
자원의 희소성과 예산중점
1) 완화된 희소성 : 사업개발, PPBS
2) 만성적 희소성 : (신규)사업분석과 평가소홀, 지출통제보다 관리개선, ZBB
3) 급성 희소성 : 단기적 임기응변적
4) 총체적 희소성 : 회피형, 허위적 회계처리
경제원리와 정치원리
| 경제원리 | 정치원리 | |
| 초 점 | 어떻게 예산상의 이득을 극대화할 것인가? | 예산상의 이득을 누가 얼마만큼 향유하는가? |
| 목 적 | 효율적인 자원배분：파레토 최적달성 | 공정한 몫의 배분：균형의 달성 |
| 방 법 | 분석적 기법, 계획된 행동, 체계적 결정 | 정치과정：협상, 타협 모색에 의한 결정, 단편적 결정 |
| 행동원리 | 시장감각：최적화의 원리 | 게임감각：균형화의 원리 |
| 이 론 | 총체주의(상대적 가치, 한계비용을 이용하여 증분분석, 상대적 효과성) | 점증주의(한정된 수만, 한계적 가치만, 선형적 함수관계) |
| 적용분야 | 순수공공재, 신규사업 기술적 문제, 분석가 능력이 클때, |
준공공재, 소득재분배 계속사업, 거시적 문제 |
예산문화론 : 미국도시정부(경제력 작음, 예측가능성 높음) : 양입제출(수입예산)
기획과 예산의 괴리(Caiden과 Wildasky 후진국 기획의 실패 이유)
성격의 차이, 기획기구와 예산기구의 이원화, 계획의 추상성, 예산제도의 신축성 결여
우리나라 중기재정계획 : 5년 국가의 수입지출계획, 연동식계획, 법적 강제성 없음
Schick의 점증주의(PPBS)와 점감주의(ZBB)
예산편성 : 사업계획서(2월말)-예산편성지침(3월말)-예산요구서(5월말)-기획예산처 사정-국무회의 심의-대통령 승인-국회제출(90일전)
1) 독립기관의 예산도 행정부에서 편성하나 독립기관 예산을 삭감하고자 할 때에는 국무회의에서 독립기관 장의 의견을 구해야 한다.
2) 2005년 예산편성시부터 총액배분․자율편성예산제도가 도입되었다. 과다청구관행 극복
예산의 형식
예산총칙(총괄규정, 국채와 차입금의 한도액, 재정증권의 발행과 일시차입금의 한도액, 이용허가범위), 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위
예산사정의 제방법
무제한, 한도액설정, 증감분석, 우선순위표시법, 항목별 통제, 단위원가계산법
경직성 경비
법령이나 제도 및 국가유지를 위해 필수적인 경비로서 그 증감을 비교적 통제하기 힘든 경비를 말한다. ① 공무원인건비, ② 방위비, ③ 지방교부금(내국세의 19.13%) , ④ 국채이자, ⑤ 계속비 연부액 및 국고채무부담행위 상환액, ⑥ 사회보장관련경비 등이 있다. 경직성 경비는 재정팽창의 요인이 되기도 하고, 의회의 행정부에 대한 통제범위를 축소시키며, 환경의 변화에 대한 적응에 있어서 제약요인이 되기도 한다.
각부서의 예산요구전략
1) 보편적 전략 : 고객동원, 신뢰확보, 사업의 필요성과 가치를 강조하는 방법
2) 상황적 전략
① 역점사업을 활용하는 방법, 기득권획득, 자료와 정보 이용, 인간관계이용, 언론매체이용
②사업의 우선순위를 조정하는 방법：인기 있는 사업의 우선순위를 낮게 매기고 인기 없는 사업의 우선순위를 높게 매겨 두 사업예산 모두를 확보하는 방법이다.
③맹점(loophole)을 이용하는 방법：예산 사정자들이 당해 부처의 주무자에 비해 정보 및 지식이 부족한 점, 소위 정보의 비대칭성을 이용해 예산을 확보하는 방법이다.
④ 부처의 장에 의한 정치적 해결방법
예산편성의 문제점
과다청구관행, 전년도 답습주의, 비합리성, 집권주의, 국민 참여 없음
예산심의
대통령제하에서 비교적 엄격, 예산으로 법률 개폐불가할뿐만 아니라 법률로 예산변경불가,
우리나라 에산심의
1) 국정감사-시정연설(대통령)-예비심사(상임위)-종합심사(예결특위-1년상설)-의결(본회의)
2) 예산으로 성립(조세는 영구세주의, 예산은 단년도 예산),
3) 예산정책처(예산안 및 결산에 대한 연구 분석)
4) 국정원 예산은 정보위원회에서만 심의
5) 수동적 역할, 한계적 조정
6) 상임위 증액지향, 예결특위 삭감지향
예산통제 : 배정 및 재배정, 기록 및 보고, 정원 및 보수 통제, 계약 통제, 총사업비)
긴급배정(회계연도개시전), 조기배정(1사분기나 2사분기에 집중 배정)
수입과 지출 총괄관리 : 재정경제부 장관
1) 수입은 법령에 근거하여, 직접사용금지, 전자송달가능, 징수사무와 수납사무 구별
2) 지출관리기관(재정경제부장관과 각중앙관서의 장), 지출명령기관(재무관과 지출관)
3) 지출원인행위(재무관/경리관), 계좌이체(지출관), 지급(지불)기관(출납공무원, 한국은행)
지출의 특례
1) 관서운영경비 : 관서운영경비출납공무원이 지급하도록 함
2) 선금급과 개산급(사후정산필요)
3) 선사용자금(기업특별회계에 적용) : 직접 사용 인정
예산집행의 신축성
1) 이용(입법과목간 융통, 장 관 항간 융통) - 추경, 이용허가범위, 이체에 따른 이용)
2) 전용(행정과목간 융통, 세항 목간 융통) - 기획예산처장관 승인, 자체전용권 확대
3) 이체 : 정부조직개편시 가장 먼저 취해야 할 예산상의 조치
4) 예비비 : 목적예비비 인정, 기획예산처장관이 관리, 사전의결의 원칙과 초과지출금지의 원칙에 대한 예외, 사후승인필요, 한도액 규정 없음
5) 예비금 : 헌법상 독립기관의 예비적 경비
6) 명시이월 - 사전예측될 때 예산으로 국회의 의결 얻어 이월
7) 사고이월의 원칙(연도내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비), 예외(입찰공고후 지출원인행위까지 장기간이 소요되는 경우, 손실보상비, 경상적 성격의 경비(일반행정기관은 5%, 책임운영기관은 20%)
8) 계속비 : 공사, 제조, 연구개발사업, 체차(遞差)이월 인정, 연부액은 다시 국회 심의 필요
9) 국고채무부담행위 : 채무부담의 권한만 부여, 지출은 다시 국회의 의결을 얻어야 함, 재해복구를 위한 국고채무부담행위 인정
10) 수입대체경비(여권, 등기, 입시, 시험) : 직접지출인정
결산은 국회 사후심의로 확정되며, 위법 부당한 지출 발견시 무효나 취소할 수 없다.
1) 출납정리기한(12월31일), 출납기한(3월10일)
2) 세입결산보고서 : 미수납액＝징수결정액－수납액－불납결손액
3) 세출결산보고서
① 예산현액＝세출예산액＋전년도 이월액＋예비비사용액＋전용 등 증감액
② 불용액＝예산현액－지출액－다음 연도 이월액
세계잉여금
이월금, 국가배상금, 국채또는 차입금 원리금 상환, 양곡증권원리금 상환, 재정융자특별회계원리금 상환 - 추가경정예산 필요 없음, 나머지는 다음연도 세입으로 이입
회계검사 : 회계기록의 정부에 대한 비판적 검증(다른 기관이 검사)
1) 일반적 검사 - 전통적 회계검사(합법성 중심의 회계검사)
2) 상업식 검사 - 공기업
3) 종합적 검사 - 합법성 외에 능률성 효과성과 같은 성과 감사 포함
우리나라 감사원
1) 헌법기관, 합의제 기관
2) 결산확인, 회계검사(재정통제권), 직무감찰(국왕이 관리의 비위규찰)
3) 감사결과처리 : 변상판정, 징계 및 문책처분요구, 시정요구, 개선요구, 고발
예산제도의 발달
| 행정이념 | 민 주 | 능 률 | 효 과 | 보 수 |
| 예산기능 | 통 제 | 관 리 | 계 획 | 평가(감축) |
| 예산제도 | 품목별예산 | 성과주의 예산 | 계획예산 | 영기준예산 |
| 핵심요소 | 투 입 | 투입, 산출 | 투입, 산출, 목표 | 우선순위 |
품목별예산 : 1911년 테프트 위원회(클리브랜드 위원회)
1) 장점 : 예산통제 용이, 의회 권한 강화, 회계책임명확, 이익집단의 저항 덜 야기, 다른 예산제도와 쉽게 결합할 수 있다.
2) 단점 : 투입과 산출의 연계 없음, 목표의식의 결여, 장기계획과 연계 없음, 지나친 통제로 신축성 제약
성과주의 예산(기능별 예산, 활동별 예산) - 1949년 1차 후버위원회
1) activity와 output(C-output 수준), 절약과 능률, 신축성,
2) 업무량은 효과성, 단위원가는 효율성(능률성)
3) 단위선정시 고려사항 : 동질성, 단순성, 공통성, 가시성, 단수성
4) 장점 : 정부 사업이나 목적 이해, 합리적 자원배분, 신축성 부여로 절약과 능률, 의회심의 용이
5) 단점 : 단위 선정 곤란, 단위원가 산정 곤란(공통경비처리곤란), 질적인 측면 파악 곤란, 장기적인 계획 결여
6)신성과주의 : outcome(D-output) 수준, 뉴질랜드는 output 수준
계획예산 - 존슨
1) 장기적 시계, 계획수립(대안의 체계적 검토), 개방체제적 관점
2) 프로그램구조(카테고리, 서브카테고리, 엘러먼트), 사업요강, 사업재정계획
3) 장점 : 의사결정의 일원화, 자원배분의 합리화, 국가이익중시, 장기적 시계(계획과 예산의 연계), 최고관리층의 관리수단
4) 단점 : 집권화, 환산작업에 비용소요, 정치적 성격 무시, 공평성 미고려, 공무원과 의회의 반대
영기준 예산 - 카터, 피르
1) 모든 사업재평가, 우선순위 설정, 재정운영의 경직성 타파, 중간관리층의 참여, 폐쇄체제적 관점
2) 의사결정단위, 의사결정패키지(사업대안, 증액대안(투입수준)), 우선순위, 예산
3) 장점 : 합리적 자원배분, 예산낭비 및 팽창 극복, 관리자의 기관운영에 도움, 예산운영의 다양성과 신축성, 조직구성원의 참여, 재정운영의 경직성 타파
3) 단점 : 시간과 노력과중, 실망적인 실적, 목표설정 및 계획기능 위축, 일반행정부문이나 연구개발사업 등에 적용곤란, 소규모조직에 불리, 정치적 심리적 요인 무시
정치관리형예산 - 레이건
대통령권한강화와 하향식 예산편성, 관리예산처의 기능강화, 예산삭감 강조, 성과주의예산과 목표기준에산 활용, 의회설득지향적(의회와의 공조 강화)
신성과주의 예산
산출이 아닌 결과에 초점, 활동과 결과의 연결, 예산개혁목표의 단순성(회계제도 개혁)
자본예산(복식예산, 적자예산)
1) 경상적 지출은 경상적 수입으로 충당하고 자본적 지출은 공채(국채나 지방채) 발행에 의해 충당하는 복식예산의 일종.
2) 적자예산임에도 재정의 건전성 원칙에 위배되지 않는다는 전제(적자재정의 정당화)
3) 스웨덴(경제안정기능), 미국지방자치단체(사회간접자본구축, 수익자부담, 세대간 형평성)
4) 문제점 : 정부부채의 증가, 인플레이션, 적자은폐수단, 경상적 지출과 자본적 지출 구분 곤란
호주의 총괄경상비 제도 : 효율성 배당제도(강제적 감축)
최근의 재정개혁 내용
예산성과금, 예비타당성(기획예산처, 경제적 타당성), 기본사업비제도, 계속비 확대, 이월확대, 수입대체경비 확대
중앙조달
1) 장점 : 규모의 경제(비용절감), 업무전문화, 경제정책의 도구, 부정 방지, 표준화(비관세장벽으로 활용), 신축성 유지 및 긴급수요에 대처(잉여물품 상호융통)
2) 단점 : 신축성 결여(절차 복잡), 조달기간 지연, 표준화로 제품 다양성 및 질 저하, 대기업 편중
분산조달
1) 장점 : 지방중소기업 육성, 긴급을 요하는 경우 적기조달, 절차간소화
2) 단점 : 시간, 인력, 경비의 중복
조달행정의 절차
1) 수요판단 - 구매 - 검사와 수납 - 대금지급
2) 우리나라는 저장품이나 비저장품 모두 구매기관(조달청)이 대금을 지급하는 집중지급제도를 취하고 있다.
정부계약
사법상 계약, 계약자유, 사인과 대등한 지위에서 체결, 정부계약관계규정은 절차적 규정(공무원이 절차에 위반되는 계약을 체결하여도 계약의 효력에는 영향을 미치지 않는다)
정부계약의 원칙 : 일반경쟁계약, 확정계약, 총액계약, 단년도 계약
① 일반경쟁계약(부적절한자의 참가, 공공비용 및 절차상의 낭비), 제한경쟁계약(입찰참여자의 자격제한), 지명경쟁계약(소수의 입찰자를 선정하여 입찰에 참여), 수의계약(임의적 선정자와 계약)
② 장기계속계약은 전기 가스 수도의 공급이나 계속비 사업에 활용
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