행정의 수단적 가치
● 합법성
*합법성은 행정의 안정성, 예측가능성, 통일성, 일관성, 공평성, 절차적 정당성을 높여줌
한계
①법제화의 한계: 행정입법의 증가
②실질적 법치주의의 요청
③행정편의주의 등 : 동조과잉
④탄력적 대응성을 저해
● 능률성
| 구분 | 기계적 능률 | 사회적 능률 |
| 행정이론 | 과학적 관리론, 관료제이론 | 인간관계론·통치기능설 |
| 유사개념 | 대차대조표적 능률,몰가치적 능률, 좁은의미의 능률성 | 상대적능률,장기적 능률, 넓은의미의 능률 |
| 대두요인 | 행정기능의 확대·변동 및 과학적관리론 | 과학적관리론 및 인간의 기계화에대한 반대 |
| 비판 | 인간적 가치 무시 | 능률의 본질을 애매화,자원낭비에 대한 변명구실 |
| 학자 | Gulick | Mayo, Dimock |
● 민주성
행정의 민주화 방안
⑴대외적 민주화:응답성, 책임성, 위민성
①행정 윤리의 확립
②행정구제제도의 확립
③공개행정의 강화
④관료제의 대표성 확립
⑤행정참여와 행정통제 강화
⑵대내적 민주화
①하의상달의 촉진
②민주적 리더십과 y이론
③참여와 분권
④공무원의 능력발전
⑤탈관료제화
능률화와 민주화의 관계
(1) 상충 가능성
(2) 보완적 관계:조화(구조론적 입장)
①민주화는 능률의 목적이며 능률화는 민주화의 수단이다
②능률을 사회적 능률로 이해한다
③목표 설정 단계에서는 민주화 추구, 달성 과정에는 능률 추구=> 민주적 능률
● 합리성
목표 성취에 부합되는 수단을 강구하고 이에 따르는 행위
합리성의 종류
(1) K.Mannheim의 이론
①실질적(substantial) 합리성:이성적 사고 작용 중심으로 특정 상황에 있어서의 여러 사건이나 구성요인 간의 상관관계를 밝히는 것
②기능적(funtional) 합리성:수단적 합리성. weber가 주장한 형식적 합리성, 수단적 합리성과 유사
*K.Mannheim은 산업화가 되면 될수록 기능적 합리성은 증가하지만 실질적 합리성은 오히려 감소한다고 주장함
(2) H.A.Simon의 이론
①내용적(substantive) 합리성:내용적(실질적) 합리성의 여부는 목표 성취에의 기여 여부에 달려있다는 것, 이는 결과적·객관적 합리성과 연관되며 Simon은 인간의 인지능력상 한계로 인하여 사실상 내용적 합리성을 포기하고 절차적 합리성을 중시
②절차적(procedural) 합리성:의식적인 사유 과정을 말하는 것, 결과보다는 인지적·지적 과정을 중시하는 주관적·과정적·제한된 합리성
(3) M.Weber의 이론
①이론적 합리성:현실에 대한 지적 이해, 상징, 연역과 귀납, 인과관계의 규명, 이지적 사유 과정 등 추상적 기준에 의한 합리성
②실제적(실천적) 합리성:실용적·현실적·이기적 측면의 합리성
③실질적 합리성:문명을 초월하여 일관성 있게 포괄적인 가치(자유주의, 민주주의 등)를 표준으로 하는 행위
④형식적 합리성: 실용적·현실적·이기적 측면에서 일상적인 문제 해결을 위한 수단과 목표의 단순한 관계를 중시하는 실제적 합리성과는 달리 보편적인 법과 규정에 따른 수단과 목적 접근을 중시한다. 관료제나 시장의 법칙이 이에 해당하며, Weber는 ‘관료제’가 가장 이상적·합리적인 조직이라고 함
*Lineberry는 시장실패 현상과 관련하여 개인의 합리성의 총합이 반드시 집단적·사회적 합리성을 보장하지는 않음을 지적하였다.
(5) P.Diesing의 이론
①기술적 합리성:본래 의미의 합리성
②경제적 합리성
③사회적 합리성:사회체제의 구성 요 서간의 조화 있는 통합성을 말함
④법적 합리성:대안들의 합법적인 정도를 의미
⑤정치적 합리성:보다 나은 정책을 추진할 수 있는 정책결정구조의 합리성을 의미하며, 가장 영향력이 크고 비중이 높은 중요한 합리성으로 정책결정구조가 개선될 때에 나타남
합리성의 유형
| 구분 | 이성적·인지적 사고작용 판단을 통한 주관적 합리성 | 목표달성에 순기능적 행위를 하는 수단적 합리성 |
| K.Mannheim | 실질적합리성 | 기능적합리성 |
| H.A.Simon | 절차적합리성 | 내용적 합리성(substantive) |
| M.Weber | 실질적 합리성 | 형식적합리성 |
| P.Diesing | 정치적·사회적 합리성 | 기술적·경제적·법적합리성 |
| 특징 | 공익의 과정설, 점증주의 의사결정모형, 과정적·주관적 합리성 | 공익의 실체설, 합리주의 의사결정모형, 결과적·객관적 합리성 |
합리성의 저해요인
⑴구조적 왜곡:habermas의 구조적 왜곡이 존재할 때
⑵대인 간조작
⑶인지능력의 한계와 차이:제한된 합리성
⑷정보의 부족과 불완전성
⑸주관적·감정적 요인 및 사회·문화적 요인
⑹현상유지적 성향
● 효과성
발전 행정론에서 중시
능률성-산출을 투입에 비교
효과성-산출을 ‘목표’에 대비시키는 것
효과성 측정모형
(1) 전통적 접근법
①체제 자원적 접근법
②내부 과정적 접근법
③목표 달성 접근법
(2) 현대적 접근법
①이해관계 접근법
②경쟁적 가치 접근법
효과성 측정모형
(1) 목표 모형과 체제 모형
①목표 모형
②체제 모형: 결과보다는 과정, 산출보다는 자원(수단)의 충분한 투입 등을 중시
(2) 경쟁적 가치 접근법(Quinn&Rohrbaugh)
-조직 그 자체의 안녕과 발전, 목표 달성을 중시하느냐, 구성원의 복지와 안녕을 중시하느냐의 문제로서 이를 외부와 내부로 대비시키기도 한다
-통제는 안정성과 질서, 유연성은 혁신·변화 및 적응과 연관됨
| 조직 | 인간 | |
| 통제 | 합리적 목표모형 ·목적:생산성,능률성 ·수단:기획,목표설정, 합리적 통제 |
내부과정모형 ·목적:안정성,통제와 감독 ·수단:정보관리, 의사소통 |
| 유연성 | 개방체제모형 ·목적:성장,자원획득, 환경적응 ·수단:우연성, 용이함 |
인간관계모형 ·목적:인적자원발달, 능력발휘,구성원만족 ·수단:응집력,사기 |
2) 조직의 성장단계별 적용
①창업단계:혁신·창의성 및 자원의 집결이 강조되므로 개방체제 모형으로 효과성을 평가
②집단 공동체 단계“인간관계 모형 적용
③공식화 단계:내부 과정 모형 및 합리적 목표 모형이 적합
④정교화 단계: 개방체제 모형이 적합
● 가외성
①M.Landau가 불확실성의 시대에서 실패에 대비하기 위한 신뢰성 확보 차원에서 주장한 행정이념으로 능률을 중시하는 전통적 입장과는 상반된다
②순차적 결재, 분권화, 권력분립, 법원의 삼심제도, 복수목표, 양원제, 위원회, 거부권, 계선과 막료, 비행기 보조엔진, 멀티플레이어 등이 이에 해당하며, 만장일치, 계층제, 집권화 등은 가외성 장치가 아니다.
특성과 본질
⑴중첩성:기능이 여러 기관에 배타적으로 분할되어 있지 않고 혼합적으로 수행되는 상태.(소화기관 간의 협력, 다중공공 관료 장치 등)
⑵반복성:동일한 기능을 여러 기관들이 독자적인 상태에서 수행하는 것을 말함(다수의 정보채널)
⑶동등 잠재력:주된 조직단위의 기능이 작동되지 않을 때 다른 보조적 단위 기관들이 주된 단위의 기능을 인수해서 수행하는 것으로 여유분에 해당.(비행기 보조엔진, 단전에 대비한 자가발전시설, 스페어타이어 등)
효용
-신뢰성 증진:중첩과 반복은 체제의 적응성은 물론 창조와 개혁을 가능하게 함
-오류의 최소화
-전체 체제 성(신경구 조성)
-타협과 협상의 사회
-목표의 전환 방지 또는 완화
한계
-능률성과의 충돌
-비용과 자원의 한계
-기능 중복으로 인한 대립·충돌
● 생산성
-능률성+효과성으로 국내 학자들은 효율성으로 봄
-전통적 개념은 능률성과 동의어로 사용
-능률성과 효과성은 대체로 상호 병행하나 항상 일치는 x
행정 생산성 측정의 효용
-행정서비스 향상과 행정절차의 개선
-인력수급계획과 고용 예측의 합리화
-동기부여의 개선과 조직활력의 강화
-조정과 통제 메커니즘의 개선
공공부문에서 생산성 측정의 난점
-명백한 공적 산출물의 단위가 없음
-행정기관 간 연계성:단일기관의 생산성은 의미 없음
-비용과 수익의 절연
-정보 부족
생산성 측정방법
-업무기준법
-투입·산출 측정법
-효과성 측정법
-전체성과 측정법
● 신뢰성
행정에 대한 국민의 신뢰로 위민행정, 절차적으로는 정책결정에 대한 예측가능성이 높아야 함
개념적 특성
⑴신뢰 당사자간의 사회관계적 현상
⑵위험의 감수 의지
⑶다차원 성
⑷신뢰와 통제의 보완성과 상충성
⑸동태적 현상
⑹바람직한 것에 대한 믿음
⑺공적·자발적 신뢰
신뢰의 기능
(1) 순기능
-정책순응도 높아져 의도한 정책효과를 거둘 가능성 상승
-사회적 신뢰는 시장경제를 더욱 발전시킴
-거버넌스는 참여자 사이의 신뢰 위에서 가능하다
-신뢰는 사회적 자본으로서 집단행동의 딜레마 극복해 줄 수 있음
(2)역기능
-정책대안에 대한 비판적 검토 부족
-정보격차의 역기능이 더 커질 수 있음(기회주의적 행동)
신뢰의 차원
(1) 피 신뢰자(행정)의 차원
①정부의 능력
②권력의 정당성
③정책의 일관성
④행정의 공개성
⑤행정의 공정성
⑥집단적 동질성
(2) 신뢰자(국민)의 차원
①계산적 차원
②인지적 차원
③관례적 차원
● 투명성
중요성
⑴신뢰성의 기반
⑵청렴성의 전제조건
⑶부패방지의 필수조건
측면
⑴과정 투명성(서울특별시 민원처리 온라인 공개시스템 등)
⑵결과 투명성(서울특별시 청렴계약제+시민옴부즈만 제도)
⑶조직 투명성(각종 규정, 고시 등의 자세한 공개)
투명성 제고 방안
⑴시민참여 확대
⑵정보공개제도의 확대
⑶전자민주주의의 구현
⑷이해충돌 회피의 의무화
⑸절차적 투명성 확대
⑹정책실명제 실시
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