중국 통치체제, 공산당 일당 체제가 유지된 이유
2021년은 중국 공산당 창당 100주년이 된 해였다. 1921년 7월에 50여 명의 지식인 조직으로 출발한 공산당은, 창당 100주년이 된 2021년 7월에 9,500만 명의 당원을 거느린 막강한 집권당으로 성장했다. 반면 1917년에 볼셰비키 혁명의 성공으로 건국된 소련은, 사회주의 종주국으로 냉전 시대에는 미국과 함께 양대 진영을 형성하며 세계를 호령했지만 1991년에는 결국 붕괴했고 그와 함께 소련공산당도 해체되었다. 이 무렵 동유럽 사회주의 국가와 각국의 공산당도 비슷한 몰락을 경험했다. 그러나 중국공산당은 달랐다. 어떻게 이것이 가능했을까?
약 30년간 중국 정치를 연구해온 조영남 교수(서울대학교 국제대학원)는 이 책에서 두 가지 근본적인 질문을 던진다. 첫째, 개혁·개방 시대에 공산당은 어떻게 국가와 사회를 안정적으로 통치할 수 있는가? 둘째, 공산당 체제에서 어떻게 사회경제적 발전을 이뤄낼 수 있는가? 이에 대해 명쾌한 해답도 내놓았다. 중국공산당은 ‘공산당 영도 체제’와 이를 뒷받침하는 다섯 가지의 ‘공산당 통제 기제’를 통해 국가와 사회를 안정적으로 통치해왔으며 사회경제적 발전도 이뤄냈다. 그 자세한 이해를 위해 제1권 『중국의 통치 체제 1: 공산당 영도 체제』에서는 공산당 영도 원칙과 구조를 살펴보고, 제2권 『중국의 통치 체제 2: 공산당 통제 기제』에서는 공산당의 다섯 가지 통제 기제를 분석한다.
“공산당은 국가와 사회를 어떻게 통치하는가?”
— 공산당의 다섯 가지 통제 기제 분석
제2권 『중국의 통치 체제 2: 공산당 통제 기제』에서는 중국공산당이 국가를 통치하고 사회와 개인을 영도하는 구체적인 방법과 제도, 소위 ‘통제 기제(control mechanism)’를 자세히 분석한다. 중국의 독특한 ‘당-국가 체제’ 혹은 ‘공산당 영도 체제’가 유지되는 가장 근본적인 이유는, 다섯 가지의 ‘공산당 통제 기제’가 제대로 작동하기 때문이다. 비유적으로 표현하면, 공산당 통제 기제는 공산당 영도 체제를 지탱해주는 든든한 ‘다섯 가지의 기둥(five pillars)’이라고 할 수 있다. 첫째 기둥은 인사 통제, 둘째는 조직 통제, 셋째는 사상 통제, 넷째는 무력 통제, 다섯째는 경제 통제다.
공산당의 다섯 가지 통제 기제는 중요한 역할을 담당한다. 공산당 영도 체제가 국가 헌정 체제를 영도 및 대체할 수 있도록 만들어주는 핵심 수단(leverage)이기 때문이다. 다만 겉에서 보면, 국가 헌정 체제라는 ‘벽’에 가려서 집 안에서 실제로 작동하고 있는 공산당 통제 기제가 제대로 보이지 않을 뿐이다. 이렇듯 중국이 공산당 영도 체제를 유지하고 강화하는 구체적 작동 원리를 세밀히 파악함으로써 중국의 실상에 다가설 수 있다.
1) 인사 통제
공산당 영도 체제는 ‘당관간부 원칙’을 효과적으로 집행함으로써 유지된다. 공산당은 이를 통해 국가와 공공기관, 국유기업과 대중조직 등 주요 기관과 조직을 통제한다. 중국의 민주화란 다른 말로 표현하면, ‘당관간부 원칙’을 폐기하여 공산당이 독점하고 있는 당정간부에 대한 인사권을 국민과 기관과 조직에 돌려주는 것을 뜻한다.
2) 조직 통제
‘당외(黨外)’ 기관과 지역에 설립되어 ‘영도 핵심’ 역할을 담당하는 공산당의 각종 조직은 매우 중요하다. 공산당은 2000년대 들어 급격히 증가한 민영기업과 비정부조직(NGO) 같은 신생 사회 세력을 철저히 통제해야 한다. 이들이 공산당에 도전할 수 있는 가장 유력한 후보이기 때문이다. 또한 대학은 중국에서도 민주화의 ‘진지(陣地)이자 선봉대’ 역할을 담당하기 때문에 역시 철저히 관리해야 한다. 도시 기층사회도 마찬가지다. 공산당은 이에 필요한 유용한 수단인 조직 체제를 갖추고 있고, 실제로 이를 잘 운용하고 있다. 그 결과 현재까지 공산당 영도 체제에 도전하는 세력이나 조직이 등장하지 않았고, 앞으로도 최소한 당분간은 그럴 것이다.
3) 사상 통제
공산당의 ‘정치 사상공작’은 영도 체제 유지의 핵심이다. 공산당은 간부 당원과 일반 당원을 대상으로 다양한 정치학습 제도를 운용한다. 일반 국민을 대상으로 ‘애국주의 교육 운동’과 같은 대중 학습 운동도 전개한다. 방송과 신문은 오래전부터 ‘공산당의 입’으로서 공산당 영도 체제를 선전하고 옹호하는 핵심 수단이었다. 2000년대 이후에는 인터넷과 소셜미디어가 급속히 보급되면서 공산당의 사상 통제는 이제 신매체를 중심으로 이루어진다. 공산당이 이런 사상 통제 기제를 통해 어떻게 ‘학습형 정당’으로 거듭나고 있고, 동시에 성공적으로 국민의 감정을 빚어내고 생각을 조종하고 있다.
4) 무력 통제
공산당의 ‘경성(hard)’ 통제 기제는 무력 통제와 경제 통제로 나뉜다. 중국에서 인민해방군은 ‘공산당의 군대’이며 ‘국가의 군대’가 아니다. 무장경찰 부대와 민병, 공안(경찰)·법원·검찰 같은 정법 기관도 마찬가지다. 공산당은 이들을 ‘절대영도’하고, 이들은 공산당에 ‘절대복종’한다. 공산당 영도 체제를 굳건히 유지하기 위해서는 군사력과 공권력에 대한 확고한 통제가 필수적이기 때문이다. 공산당이 1989년 6월에 톈안먼(天安門) 민주화 운동을 무력으로 진압한 일은 이를 잘 보여준다.
5) 경제 통제
국유자산과 국유기업에 대한 통제도 마찬가지다. 공산당에게 경제 통제는 경제발전과 관련된 ‘정책 선택의 문제’가 아니라, 공산당 영도 체제의 생사가 달린 ‘정치 원칙의 문제’다. 그래서 ‘국유경제는 공산당 집권의 기둥’이라고 말한다. 이렇듯 공산당은 군사력과 공권력을 이용하여 영도 체제를 공고히 유지한다. 그리고 국유자산과 국유기업을 동원하여 경제 전반을 통제하고 있다.
“중국의 정치 민주화는 언제 올 것인가?”
— 시진핑의 장기집권과 중국의 미래
책의 뒷부분에는 공산당 통제 기제의 평가와 전망을 담았다. 공산당 통제 기제는 최소한 당분간 큰 문제 없이 잘 작동하고, 그 결과 공산당 영도 체제도 계속 유지될 것이라고 저자는 전망한다. 중국의 정치 민주화(democratization)가 실현된 이후에나 공산당 통제 기제가 작동을 멈추고, 그런 경우에만 공산당 영도 체제가 붕괴할 것이다. 반대로 말하면, 공산당 통제 기제가 작동을 멈추고, 그 결과 공산당 영도 체제가 붕괴한 경우에만 중국에도 정치 민주화가 실현될 수 있을 것이다. 그런 날이 올지, 온다면 언제 올지 현재로서는 알 수 없다.
중국을 제대로 이해하고 적절히 대응하는 일은 현재 대한민국 국제정치의 최대 과제이다. 그러나 우리 사회는 중국에 대한 이해가 부족하다. 사실, 한국인이 중국을 이해하기란 근본적으로 어렵다. 중국과 한국의 정치 체제가 근본적으로 다르기 때문이다. 또한, 중국 정치는 매우 은밀하게 작동한다. ‘외부인’이 알려고 다가가더라도 그 은밀한 속사정까지는 들여다볼 길이 없다. 공산당 조직과 운영은 더욱 그렇다. 이에 대해 자세히 아는 중국인도 드물다. 이런 상황에서 조영남 서울대학교 국제대학원 교수의 『중국의 통치 체제 1: 공산당 영도 체제』, 『중국의 통치 체제 2: 공산당 통제 기제』의 출간은 매우 뜻깊은 일이다. 이 책을 통해 중국 정치의 독특한 ‘실체(實體)’와 ‘실제 모습(像)’에 접근함으로써 중국이라는 나라가 어떻게 움직이는지 생생하게 확인할 수 있을 것이다.
공산당 일당 체제나 독재 체제라는 말로는 공산당의 ‘성공’과 관련된 질문에 제대로 답할 수 없다. 즉 공산당이 권위주의 체제를 굳건히 유지하고 있는 사실은 설명할 수 있지만, 정치안정을 유지하면서도 동시에 눈부신 사회경제적 발전을 달성한 사실은 제대로 설명할 수 없다. 이런 표현이 주로 공산당의 억압적이고 비민주적인 측면만 강조하기 때문이다. 이 표현을 고집하는 한, 결국 우리는 잘해야 반쪽짜리 답만 얻을 수 있을 뿐이다.
공산당 조직은 지역별로는 ‘중앙(center)-지방(local level)-기층(basic level)’이라는 세 개의 층위로 나뉜다. 첫째는 공산당 ‘중앙조직’이다. 여기에는 공산당 전국대표대회(당대회), 중앙위원회, 중앙정치국, 중앙정치국 상무위원회, 중앙서기처, 중앙기율검사위원회(중앙기위), 중앙군사위원회(중앙군위)가 속한다. 둘째는 공산당 ‘지방조직’, 즉 각급(各級) 공산당 지방위원회다. 여기에는 공산당 성(省)(자치구·직할시) 위원회, 공산당 시(市)(자치주) 위원회, 공산당 현(縣)(시·구) 위원회가 속한다. 셋째는 공산당 ‘기층조직’이다. 당 기층조직은 도시와 농촌 등의 기층사회, 공산당·국가기관·국유기업·공공기관(사업단위)·인민단체 등 기층 단위, 인민해방군과 무장경찰 부대 등 군(軍)의 부대 단위에 설치된다
특정한 업무 영역(계통)에서 활동하는 다양한 당정기관과 부서를 통일적으로 조정하고 영도하기 위해 공산당이 설립한 ‘특별한’ 영도조직이 바로 영도소조다. 영도소조의 세부 명칭은 다양하다. 어떤 것은 ‘영도소조’라 하지만, 어떤 것은 ‘위원회(委員會)’라고 부른다. 또 어떤 것은 ‘조정소조(協調小組)’ 혹은 ‘공작소조(工作小組)’라고 부른다. 명칭은 달라도 성격과 임무는 다르지 않다. 이처럼 공산당은 기본 조직인 당 위원회 이외에 당조와 영도소조라는 ‘특별한’ 영도조직을 가지고 국가와 사회를 통치하고 영도한다.
여기서 가장 중요한 조건은 ‘선진분자’, 우리식으로는 엘리트여야 한다는 규정이다. 이는 입당을 원한다고 해서 아무나 공산당원이 될 수 있는 것은 아니라는 사실을 보여준다. 누가 선진분자인가는 오직 공산당만이 결정할 수 있다. 따라서 공산당의 엄격한 심사를 통과한 사람만이 선진분자로 인정받아 공산당원이 될 수 있다. 그래서 나는 공산당을 각계각층의 상위 6∼7% 정도의 엘리트들이 모인 ‘엘리트 결사체(elite association)’ 혹은 ‘엘리트 정당(elite party)’으로 부른다. 이는 다른 나라의 정당과 공산당이 다른 결정적인 차이점이다.
공산당 영도 체제가 안고 있는 문제는 해결되지 않고 있다. 주요 정치 지도자의 선출과 정책 결정 과정에서 국민의 참여를 구조적으로 배제하고 있는 점, 사회조직에 대한 선별적인 육성과 탄압을 지속하고 있는 점, 지식인에 대한 사상 통제를 강화한 점, 언론매체와 인터넷에 대해 강력히 통제하고 있는 점 등이 대표적이다. 이런 문제는 경제가 계속 발전하고 당정간부의 권력 남용과 부정부패가 일정한 범위 내로 통제된다면 공산당 영도 체제를 유지하는 데 큰 영향을 미치지 않을 것이다. 그러나 만약 이런 조건이 충족되지 않으면 언제든지 공산당 영도 체제를 위협하는 요소로 변화할 수 있다. 이런 측면에서 공산당 영도 체제는 확실하게 유지가 보장된 만고불변의 정치 체제라고 말할 수 없다.
공산당이 통치하고 영도하는 범위와 영역은 매우 넓고, 그 내용 또한 다양하고 복잡하다. 예를 들어, 공산당은 국가기관과 군대뿐만 아니라 국유기업과 대중조직의 인사권도 행사한다. 학교나 병원 같은 공공기관은 물론 민영기업--- p.民營企業)과 비정부조직--- p.NGO) 같은 민간조직에도 공산당 조직이 활동한다. 그 밖에도 공산당은 방송과 신문, 인터넷과 소셜미디어--- p.SNS) 등 언론매체를 총동원하여 국민의 감정과 생각을 통제한다. 이처럼 공산당 조직 체제는 중국 전역에 거미줄처럼 뻗어있고, 공산당의 손길은 정치부터 예술까지 미치지 않는 영역이 거의 없다.
공산당은 예나 지금이나 당관간부 원칙을 굳건히 지키고 있다. 이 원칙에 따라 중국에서는 공산당을 제외한 그 어떤 정치 세력도 당정기관뿐만 아니라 국유기업, 공공기관, 인민단체 등의 인사 문제에 관여할 수 없다. 이에 도전하는 세력이 있다면 공산당은 단호히 탄압한다. 공산당은 앞으로도 이 원칙을 굳건히 지킬 것이다. 이 원칙의 포기는 곧 권력의 포기를 의미하기 때문이다. 중국의 민주화란, 다른 식으로 표현하면 공산당이 장악한 간부 인사권을 국민에게 돌려주는 일이다. 즉 당관간부 원칙의 폐기다.
공산당 조직은 중앙에서 지방까지, 지방에서는 도시와 농촌과 어촌의 구석구석까지 공산당원이 있는 모든 곳에 빠짐없이 구성된다. 또한 공산당이 중요하다고 생각하는 기관과 단체에도 설립된다. 공산당은 이런 조직을 통해 자신의 영도 체제를 굳건히 유지할 수 있다. 공산당의 조직 통제는 네 개의 조직 체계를 통해 실현된다.
사상 통제의 대상은 공산당원과 일반 국민으로 나눌 수 있다. 공산당원도 다시 간부 당원--- p.당정기관에서 근무하는 당원)과 일반 당원으로 나눌 수 있다. 사상 통제의 내용과 목표는 통제 대상에 따라 달라진다. 공산당원에게는 체계적이고 종합적인 사회주의 이론과 공산당 노선·방침·정책을 교육한다. 이를 통해 이들이 자신의 일터와 거주지에서 교육받은 바를 믿고 실천하는 ‘공산당인--- p.共産黨人)’으로 활동하도록 육성하는 것이 목표다. 반면 일반 국민은 사회주의 중국을 사랑하고, 공산당이 혁명과 국가 건설에서 거둔 성과를 인정하며, 공산당 영도 체제를 수용하는 ‘애국자--- p.愛國者)’로 만드는 것이 목표다.
무력 통제는 공산당이 군사력과 공권력을 독점하고, 필요할 경우 이를 동원하여 도전 세력을 탄압하는 활동을 말한다. 일상적으로는 만일의 사태, 즉 다른 정치 세력과 인민이 공산당 영도 체제에 도전하는 일을 사전에 차단하기 위해 국가와 사회와 인민을 감시하고 통제하는 활동을 말한다. 경제 통제는 공산당이 국유자산과 국유기업을 소유하고 전체 경제를 통제하는 활동을 말한다.
중국이 커다란 사회경제적 위기나 정치적 위기에 직면하여 공산당 지도부가 현재의 통제 기제로는 국가와 사회와 인민을 제대로 통치할 수 없다고 판단하기 전까지는, 또한 그런 위기를 맞아 중국인 대다수가 현재의 통제 기제를 불신하고 거부하는 상황이 오기 전까지는, 공산당 통제 기제는 계속될 것이다. 공산당 통제 기제가 계속되는 한, 공산당 영도 체제도 유지될 것이다. 지금 세계 대부분의 지역에서 그러하듯이, 중국에서도 자유와 민주는 더 이상 국민이 갈망하고 꿈꾸는 그런 가치가 아니다.