행정관리설(1887-1920) - wilson 행정의 연구
1.엽관주의 극복
2.산업사회 성숙-복잡,전문
과학적 관리론
1.관리적 기능
2.법률,정책 집행
3.행정 ≠ 정치 (정치/행정 2원론)
4.공/사행정1원론
정치행정이원론
개념: 정치행정이원론(政治行政二元論)이란 행정을 정치와 구별된 관리 또는 기술로써 인식하는 이론을 말한다. 행정관리설 혹은 기술적행정학의 시각이다. 행정을 정치와 무관한 관리 또는 기술로 인식하기 때문에 행정과 경영을 동일시한다. 정치행정이원론은 공행정과 사행정을 동일시하는 입장이므로 공사행정일원론과 기본적인 시각이 같다. 이러한 행정관리설적인 정치행정이원론은 미국의 초기 행정학을 대표하며, 정치로부터 행정의 독자성 및 자율성을 강조한다.
배경: 정치행정이원론은 첫째, 엽관주의의 폐해를 극복하기 위하여 탄생하였다. 미국의 경우 1829년 잭슨대통령 이후 정치적 관행이 된 엽관주의 인사제도 때문에 특히 19세기 말 이후 행정의 부패,비능률이 심화되었다. 이에 따라 정권교체에 따라 관직이 교체되는 엽관주의를 척결하고, 정치적 입장과 무관한 능력중심의 임용방식인 실적주의를 확립하여 행정의 탈정치화를 구현하려는 운동이 확산되었다. 둘째, Wilson의 「행정의 연구(The study of administration, 1887)」가 출간되었다. 1887년 미국의 정치학자이자 훗날 미국대통령이 된 W. Wilson은 ｢행정의 연구｣라는 논문에서, 정부행정을 정치현상으로부터 분리하여 따로 연구해야 한다고 주장하였다. 행정학 연구의 기원으로 평가되는 이 논문의 핵심은 정치와는 별도로 ‘정부행정을 연구영역으로 하는’ 새로운 학문의 필요성을 주장한 것이다. 그는 ‘행정의 영역은 사무(경영)의 영역’으로 규정하고 행정의 본질은 관리이며, 정치와 다르고 경영과 같다고 주장하였다. 세째,행정국가현상의 대두와 행정의 능률화가 요청되었다. 19세기 말 이후 자본주의의 발달, 산업화․도시화 등의 공공문제가 증가함에 따라 정부역할이 커지고 예산액이 급증하여 납세자의 부담이 가중되었다. 이러한 상황에서 기존의 엽관주의는 비능률,부정부패 때문에 시민들의 비판을 받았고, 정치행정이원론적인 기반하에서 정부개혁이 추진되었다. 능률적인 행정의 구현을 위해서는 행정의 정치로부터의 분리, 즉 정치적 중립과 실적주의가 요구되었던 것이다. 넷째, 정치행정이원론은 과학적관리론의 영향을 받았다. 원래 민간기업체의 경영합리화를 위해 탄생되었던 과학적관리론은 정부행정의 능률성 확보에 기여하였고, 이는 정치행정이원론과 결합하여 행정관리설 또는 기술적 행정학을 발전시키는 데 크게 기여하였다.
정치행정이원론에 근거한 행정관리설(고전행정학의 입장)의 특징: 고전적인 행정관리설에서는 첫째, 행정이란 법령,정책의 능률적 집행을 위한 관리기술이라고 본다. 따라서 행정의 정치적 성격보다는 관리적 성격을 강조하는 정치행정이원론에 기반을 두고 있다. 둘째, 고전적인 행정관리설은 공행정과 사행정의 동질성을 강조하는 공사행정일원론의 입장으로서 대체로 2차대전 이전까지의 미국 초기행정학을 대표한다. 또한 정치로부터 행정의 독자성,자율성을 확보하기 위하여 탄생하였기 때문에 정치행정이원론에 기초한다. 따라서 행정을 정치와 무관한 ‘관리기술’로 이해하였고, 결국 경영과 동일시 한 것이다. 셋째, 행정관리설은 능률지상주의적인 원리접근법을 중시하였다. 즉 정부부문의 능률성 제고를 위한 개혁을 추진하였고, 업무수행의 최선의 방법이나 원리를 발견하는 데 주력하였다. 넷째, 행정관리설은공식적 조직관의 입장이다. 즉 공식적인 조직구조의 설계에 초점을 두었고, 계층제적 관료제조직을 최고의 능률성을 실현하는 조직으로 인식하였다. 다섯째, 고전적인 행정관리설의 기본적인 가정은 합리적․경제적 인간관이었으며, 동기유발 유인으로서 보수를 매우 중시하였다. 여섯째, 행정관리설은과학주의의에 대한 집념을 보였으며, 조직의 원리 또는 행정의 원리를 탐구하는 데 중점을 두었다. 그들은 정확한 방법론의 적용으로 ‘업무수행의 유일 최선의 방법(one best way)을 탐구’하려고 하였고, 이를 위하여 과학적관리법을 도입하였다. 그러나 고전이론은 과학주의를 표방하고 추구했음에도 불구하고 실제로는 과학성이 낮았던 것으로 평가된다. 일곱째, 행정관리설의 대표적 학자는 Wilson, White, Gulick, Urwick, Willoughby, Fayol 등이다. 특히 W. Wilson은 행정의 영역이란 사무(경영；business)의 영역으로서 행정의 본질은 관리이며 법률의 상세하고 체계적인 집행으로 보았고, L. White는 행정이란 국가목적을 성취하기 위한 사람과 물자를 관리하는 것으로 인식하였다.
정치행정이원론이 행정에 미친 공헌: 첫째, 무엇보다도 정치행정이원론은 독자적인 사회과학으로서의 행정학을 구축하는 데 기여하였다. 정치행정이원론은 행정을 정치의 영역으로부터 분리,독립시키고 정치와 행정은 구별되어야 한다는 전제하에, 행정현상을 별도의 주제로 하는 연구영역을 처음으로 확보하였고, 정체성(독자성,주체성；identity)을 갖는 학문으로서의 행정학이 구축되는 계기가 되었다. 둘째, 정치행정이원론은엽관주의를 타파하고 실적주의의 확립하는 데 기여하였고 직업공무원제의 정착에 이바지하였다. 셋째, 정치행정이원론은 행정관리의 합리화,능률화에 기여하였는데, 이는 정부행정의 관리와 기업경영을 동일시하는 공사행정일원론과 과학적관리론의 영향 때문이었다.
정치행정이원론에 대한 비판: 첫째, 정치행정이원론은 행정이 지닐 수 밖에 없는 정치적 성격을 무시하고 있다는 면에서 비현실적인 이론이다. 행정관리설에서는 정치는 주어진 것으로 전제하고 행정이란 이를 달성하기 위한 관리기술이라고 주장하는데, 이는 행정이 지니고 있는 정치적 성격을 무시한 것이다. 둘째, 정치행정이원론은 공행정과 사행정의 차이를 무시하고 양자를 동일시하므로 공행정 또는 정부행정의 특수성을 설명하기 어렵다. 셋째, 정치행정이원론은 행정의 정치적 성격 내지 가치판단적인 기능을 무시하고 관리상의 능률성 확보에 치중한다. 이러한 경향은 수량적, 경제적 가치를 중시하는 기계적 능률성에 집착하는 것이며, 공익 구현을 사명으로 하는 공행정에 적용하는 데는 한계가 있다.
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