일선관료제론(Lipsky)-Street-Level Bureaucracy
| 일선관료의 직무상 특징 - 직무의 자율성 |
① 일선관료는 고객접점으로서, 공공복지행정 분야일수록 중요 ② 일선관료는 서비스 제공에 있어서 상당한 재량권 보유 - 업무 상황들은 일률적으로 정형화시키기가 곤란 - 일선관료들은 서면처리가 아닌 사람을 대면 - 서비스의 기준·양과 질 등에서 고객을 재량적 분류(선별) |
| 현실과 업무환경 | ① 불충분한 자원 : 인적·물적 자원이나 시간·기술적 지원이 만성적으로 부족하다. ② 권위에 대한 도전과 위협이 존재한다. ③ 모호하고 대립되는 기대 : 부서의 목표가 애매하거나 이율배반적이다. ④ 업무성과를 객관적으로 평가할 기준이 결여되어 있고, 효과적인 통제체제도 없다. ⑤ 고객은 수동적이다. |
| 결론 | 일선관료들의 잘못된 적응메커니즘(정형화·단순화)으로 고객의 요구에 민감하게 반응하지 못함으로써 일선 행정의 비효율성 초래 |
● 일선 관료제의 특징
대상 집단과 직접 접촉하고 정책을 전달하는 일선 공무원에 관한 연구가 없었던 것은 아니나 정책 전달자로서의 일선 관료제에 관한 연구가 본격적으로 시작된 것은 60년대 말의 일이다. 윌슨(Wilson)은 일선 관료제로서 경찰의 행태에 관한 실증적 연구를 하였으며, 립스키(Lipsky)는 일선 관료제에 관한 이론 정립을 시도하였다. 그 후 일선 관료제에 관한 연구는 정책집행에 관한 연구가 본격화함에 따라 웨덜리와 립스키, 립스키 등의 연구가 이루어졌다.
립스키는 업무 수행과정에서 시민과 직접적으로 접촉하며 업무수행상 상당한 재량을 보유하는 공무원을 일선 관료라 하며 그 구성원의 상당부분이 일선 관료로서 구성되는 공공서비스 기관을 일선 관료제라고 규정하고 있다. 여기에는 사회복지 요원, 경찰, 교사 등이 포함된다. 일선 관료제의 특징을 살펴보면 첫째, 서면 처리적 업무보다는 사람처리적 업무가 주이며, 둘째, 고객을 범주화하여 선별하며, 셋째, 많은 재량을 행사하며, 마지막으로 업무과다와 자원의 부족에 직면한다.
(1) 사람 처리적 업무
관료제의 대부분의 업무는 서면의 처리라고 할 수 있는데, 일선 관료제는 서면 처리보다는 사람 처리를 주된 임무로 삼는다. 이러한 시민 또는 대상집단과의 상호작용은 다음과 같은 특징을 지닌다. 첫째, 고객과의 접촉은 많은 시간을 소요로 하는데 특정한 고객과 면담하는 동안은 일반적으로 다른 업무를 할 수 없기 때문에 일선 관료들은 고객과의 면담시간을 통제하려고 한다. 둘째, 고객과의 상호작용은 시간이 소요되고 동시에 내용도 있다. 왜냐하면 고객이 질문을 하며 여러 가지 요구를 하는데 이러한 고객들의 요구에 대응하는 것이 일선 관료의 업무의 하나이기 때문이다. 셋째, 고객과의 상호작용은 예측이 불가능한 것이 많은데, 이는 어떤 요구가 나오게 될지 예측하기가 어려울 뿐만 아니라 얼마나 시간이 소요될지도 예측하기 어렵다.
(2) 고객의 범주화
일선 관료는 업무처리 방법으로서 고객을 범주화하여 차별적으로 다룬다. 즉 고객을 자격기준 등에 따라 몇가지 범주로 분류하여 선별한다. 고객의 범주화는 일정한 기준에 따라서 엄격하게 객관적으로 이루어지는 경우도 있으나 일선 관료의 재량이 작용하는 경우도 많다. 일선 관료가 재량권을 행사하는 방법에는 기준의 왜곡 또는 신축적인 해석 등이 있다. 즉 병원의 응급실에 환자의 위급도를 판단하는 추가적인 기준이 환자가 타고 오는 차량인데 경찰차로 도착하면 위급한 환자로 분류되나 택시도 도착하면 덜 위급한 환자로 분류되기 쉽다. 또한 같은 범주에 속하는 고객을 다르게 취급하는 방법, 즉 교사가 어떤 학생에게는 다른 학생의 경우보다 더 많은 시간과 정력을 바치고, 관선 변호사가 어떤 피의자에게는 다른 사람의 경우보다 더 많은 시간을 할애하는 경우가 이에 해당한다.
(3) 재량권
일선 관료는 많은 재량권을 행사하는데 이로 인해 정책집행론에서 일선 관료제에 많은 관심을 보이고 있다. 이는 관료제에 대한 민주적 통제라는 관점과 관련이 있다. 일선 관료들이 재량권을 행사할 수 있는 것은 그들이 보유하고 있는 기술ㆍ지식ㆍ전문성 등에 기인하기 때문에 긍정적으로 볼 수도 있지만 그들의 과다한 재량권 행사가 민주적 정치체제에서의 정책통제에 대한 도전이라고 볼 수도 있다. 물론 이것은 관료제가 법률 규정ㆍ상부의 지시 등의 구속을 받지 않는다는 것을 의미하는 것이 아니다. 일선 관료들은 많은 법령이나 상부로부터의 지시의 제약을 받는데 오히려 법령이나 규정이 너무 과다하기 때문에 재랑의 행사가 가능하게 된다는 것이다. 예를 들면 교통법규가 너무 과다하기 때문에 교통 경찰관은 교통법규 위반자를 모두 적발할 수 없으며, 따라서 재량권을 행사하여 선별적으로 적발할 수밖에 없게 된다.
일선 관료제가 지니는 문제점 중 상당수가 재량과 관련이 있지만 그들의 재량을 줄이지 못하는 이유로는 첫째, 일선 관료들은 너무나 복잡한 상황하에서 업무를 수행하는 경우가 많기 때문에 엄격한 규칙대로 업무를 수행할 수가 없으며, 둘째, 일선 관료들은 상황의 인간적 측면에 대응해야 하기 때문에 재량권을 행사할 수밖에 없으며, 셋째, 일선 관료들의 기능과 관련하여 일선 관료들이 지니는 재량권은 그들의 자부심을 높여줄 뿐만 아니라 대상집단으로 하여금 일선 관료들이 그들의 복지에 큰 영향을 미친다는 생각을 가지게 한다는 것이다.
(4) 과중한 업무
일선 관료는 일반적으로 과중한 업무에 시달리는데, 이러한 과중한 업무량은 일선 관료제의 자원과 밀접한 관련이 있다. 부족한 인력, 부족한 예산 등으로 일선 관료들의 업무량이 과중할 수밖에 없다. 이러한 과중한 업무량은 한국뿐만 아니라 전세계적인 현상이다. 이처럼 일선 관료의 업무량의 과중은 필연적으로 서비스의 질적 저하를 초래할 수밖에 없다.
● 일선 관료제와 정책집행
정책집행에 일선 관료제 접근은 하향적 접근방법이 중앙의 정책결정자의 관점에서 출발하며 다른 관련자들을 지나치게 등한시한다고 비판한다. 즉 하향식 접근은 정책결정자들을 주된 행위자로 보기 때문에 문제와 가까이 있는 일선 관료나 지방의 집행담당자 등의 역할을 소홀히 다룬다. 그리고 정책집행을 둘러싸고 다양한 정부의 지침과 많은 행위자(일선 관료를 포함)가 상호간에 역할분담이 이루어진 상황하에서 하향적 접근방법은 적용이 어렵다. 뿐만 아니라 일선 관료제의 관점은 하향적 접근방법이 정책목표의 달성을 어렵게 하거나 정책을 그들의 특수이익의 추구를 위하여 활용하고자 하는 일선 관료들이나 대상집단의 전략을 무시하거나 과소평가할 수 있다고 비판한다.
이에 따라서 일선 관료제의 시각은 상향적 접근방법을 택하여 서비스를 대상집단에게 전달하는 집행 담당자, 즉 일선 관료로부터 출발하여 그들의 목표, 전략, 활동, 접촉자 등을 규명하고, 여기에서 더 나아가 관련된 정부 프로그램이나 비정부 프로그램을 기획하고, 재정적 뒷받침을 제공하며, 정책집행을 담당하는 지방자치단체나 중앙정부의 고위 결정자에 대해 고찰을 한다는 것이다. 즉 정책의 집행에서 일선 관료들로부터 출발하여 정부부문이나 민간부문의 최고 정책결정자로 거슬러 올라간다는 것이다.
리스키의 일선 관료제 이론은 정책집행에서 하위층에 위치하여 서비스나 정책산출을 대상집단에게 전달하는 일선 관료들의 역할을 중시한다. 즉 일선 관료제 이론은 정책의 전달자를 정책과정에서의 주된 행위자로보고 집행자의 광범위한 재량권이 필요하며, 오히려 불가피할 뿐만 아니라 집행자의 정책결정 기능의 중요성을 강조한다.
이러한 일선 관료제 이론은 정책집행에 다음과 같은 기여를 하였다.
첫째, 일선 관료제 이론은 정책집행에서 전달자로서의 일선 관료들의 역할을 중요시하였다. 그들은 정책연쇄에서 말단에 위치하는 존재가 아니라 정책과정에서 주된 행위자이다.
둘째, 따라서 일선 관료제 이론은 일선 관료들에 의한 정책의 재발명을 조명해 주었다고 하겠다. 일선 관료들은 대상집단에 관하여 가장 잘 알고 있는 까닭에 어떠한 정책이 실효를 거둘 수 있는지를 누구보다도 적절하게 판단할 수 있다. 따라서 이들이 행사하는 재량은 현지 실정에 맞도록 정책에 수정을 가하는데 기여할 수 있다. 이러한 정책의 재발명이 정책의 성공에 이바지할 수 있는데, 일선 관료제 이론은 정책 재발명의 실태를 제시하였을 뿐만 아니라 정책의 재발명이 가능한 이유를 명확히 하였다.
셋째, 일선 관료제론은 정책집행의 중요성을 부각시켜 일선 관료의 광범위한 재량이 정책집행에서 불가피하다고 보고 일선 관료의 정책결정을 강조하였다. 이 이론은 정책의 최종결정을 위한 가장 중요한 활동은 조직의 하위계층에서 이루어지며, 정책과정에서 가장 중요한 단계는 정책결정이 아니라 정책집행이라는 주장을 부각시켰다.
그러나 일선 관료제 이론도 몇가지 문제점을 지니고 있다.
첫째, 정책의 민주적 통제와의 조화가 곤란하다. 일선 관료제 이론에서 정책의 최종적 결정을 위한 가장 중요한 활동이 집행담당 조직의 하위층에서 이루어진다는 사실은 경험적ㆍ실증적으로 연구하는 것은 좋으나 이러한 연구가 규범적인 성격을 지니고 처방적인 주장으로 제시될 때는 민주적 정치체제의 정책통제라는 관점에서 볼 때 문제가 있다.
둘째, 일선 관료제 이론이 정책집행의 중요성을 부각시키고 일선 관료를 정책과정의 주된 행위자로 보는 것은 좋으나 정책결정 과정과 정책설계의 중요성을 격하시켰다는 비판이 제기되고 있다. 다시 말해서 일선 관료제 이론이 종전의 정책결정 중심적 이론의 약점을 지적한 것은 좋으나 정책 전달자인 일선 관료들의 재량의 필요성을 지나치게 강조하고 그들의 정책결정 기능을 부각시키다 보니 일선 관료들이 결정하고 주장하기 전까지는 구체적인 의미의 정책이 존재하지 않는다는 데까지 이르게 되어 정책결정 과정의 중요성을 격하시키는 결과가 되었다는 것이다.
끝으로, 현실적으로 일선 관료는 그 성격과 양태가 다양한데도 불구하고 일선 관료제 이론은 이들의 공통점을 강조하고 그 다양성을 간과하고 있다. 즉 일선 관료의 기능이 교육이건 치안유지이건 사회복지 서비스이건 간에 그들을 획일적으로 다루고 있다.
Q 립스키(M.Lipsky)의 일선관료제론에서 일선관료들이 처하게 되는 문제성 있는 업무환경이 아닌 것은?
① 불충분한 자원
② 권위에 대한 위협과 도전
③ 집행 업무의 단순성과 정형화
④ 모호하고 대립되는 기대
【해설】 정답 ③
③은 일선관료가 처한 환경의 특성이 아니라 일선관료들이 나타내는 결과적 행동으로서 잘못된 적응메커니즘(단순화와 정형화)에 해당한다.
Q 립스키(M. Lipsky)의 일선관료제(Street-Level Bureaucracy)이론에 대한 설명으로 옳은 것은?
① 일선관료는 고객에 대한 고정관념(stereotype)을 타파함으로써 복잡한 문제와 불확실한 상황에 대처한다.
② 일선관료가 업무를 수행하는 기관에 대한 고객들의 목표기대는 서로 일치하고 명확하다.
③ 일선관료는 집행에 필요한 자원이 부족할 경우 대체로 부분적이고 간헐적으로 정책을 집행한다
④ 일선관료는 계층제의 하위에 위치하기 때문에 직무의 자율성이 거의 없고 의사결정에 있어서 재량권의 범위가 좁다.
【해설】 정답 ③
③ 일선관료는 고객의 요구에게 민감하게 반응하기 보다는 재량권을 이용하여 관료편의추구적인 행동을 보이게 되며, 자원이 부족할 경우 고객의 수요를 제한하는 방식으로서 할당배급과 같이 부분적이고 간헐적으로 정책을 집행하는 양상을 보인다.
① 일선관료는 고객을 스스로 유형화하여 각각의 집단에 대해 차별적으로 대응하는 행동을 보인다.
② 일선관료가 속한 부서 자체의 목표들이 모호하거나 이율배반적인 경우가 많으며, 일선관료에게는 모호하고 대립되는 기대가 발생하며 이로 인해 업무수행 결과 평가에 대한 객관적인 기준이 결여되어 있다.
④ 일선행정관료가 처한 업무 상황은 일률적으로 정형화하기에 너무 다양하고 복잡하며, 시민과의 대면 업무로 인해 기계적이기보다는 인간적으로 대처해야 할 상황이 많으며, 재량권은 일선관료의 자부심을 높여주는 수단에 해당하여 상위관리자들이 일선관료의 재량권을 통제하려 하지만 일선관료들은 성공적으로 저항하고 재량을 보유하게 된다.
Q 립스키(Lipsky)의 ‘일선관료제’에서 일선관료들이 처하는 업무환경의 특징으로 옳지 않은 것은?
① 자원의 부족
② 일선관료 권위에 대한 도전
③ 모호하고 대립되는 기대
④ 단순하고 정형화된 정책대상집단
【해설】 정답 ④
립스키의 일선관료제론은 정책과정에서 고객과 접촉하며 상당한 재량권을 행사하는 하위직 공공서비스 집단인 일선관료의 상당한 자율성과 재량권을 강조하며 일선관료가 정책을 결정하는 상향적 정책집행방법을 수용한다.
① [○] 일선관료들의 업무환경에서는 시간적· 기술적으로 자원이 부족하다.
② [○] 업무현장에서 고객들은 일선관료의 권위에 대해 도전한다.
③ [○] 업무현장에서 고객들이 일선관료에게 갖는 기대는 대립되며 모호하다.
④ [×] 업무현장에서 정책대상집단은 복잡하고 예외적이다. 립스키는 일선관료들의 업무에 대한 적응방식이 정형화되고 단순화된다고 주장했다.
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