정실주의와 엽관주의
| 엽관주의(Spoils System) 또는 정실주의(Patronage Systems)란 공무원의 인사관리나 공직 임용에 있어 그 기준을 당파성이나 인사권자에 대한 개인적 충성·혈연·금력·학벌 등에 두는 제도다. 그러나 엽관주의와 정실주의를 구분하는 시각에서 보면 엽관주의는 정치적 요인과 관련되고, 혈연이나 지연은 정실주의와 관련된다. 엽관주의와 정실주의를 구분 |
(1) 의의
정실주의(patronage)란 사람을 공직에 임용함에 있어 실적 이외의 요인, 즉 정치적 요인뿐만 아니라 혈연, 지연, 학연 등 개인적인 친분, 기타의 온정관계 등을 기준으로 행하는 것을 말한다.
한편, 엽관주의(spoils system)란 공직에의 임명을 정당에 대한 공헌도와 충성도에 따라 행하는 것을 말한다. 이것은 복수정당제도와 긴밀한 관계를 가지며 정권이 바뀔 때마다 공무원들도 따라서 바뀌는 것을 전제로 한 것이다. 이 경우 관직은 선거에 승리한 정당의 전리품처럼 이해되어, 특정의 정당에 대한 정치적 봉사에 대한 보상으로 보았다. 그러므로 엽관주의적 인사행정에서는 정권이 바뀌면 기존의 재직자들은 자리를 내놓아야 한다는 교체임용주의(doctrine of rotation)의 관념이 지배적이었다. 엽관주의와 정실주의는 오늘날 거의 같은 뜻으로 사용되고 있으나, 정실주의가 정치적 요인을 중요시하는 엽관주의보다 넓은 개념으로 인식되고 있다.
(2) 발달과정
(가) 영국의 정실주의
영국은 인사행정의 발달과정에 있어 19세기 중엽에 이르기까지 두 경향의 정실주의가 공존하고 있었다. 하나는 국왕에 의한 은혜적 정실주의이고, 다른 하나는 내각책임제의 발달 이후 의회의 유력한 정치가에 의한 정치적 정실주의였다.
영국은 절대군주제가 확고한 단계로 들어서기 시작한 튜더왕조(Tudors, 1485∼1603)부터 스튜어트왕조(Stuarts, 1603∼1714)까지만해도 유럽 국가들에서와 같은 체계화된 인사제도는 없었다. 당시의 국왕은 총애하는 신하와 반항적인 의회를 조정하기 위하여 자기편의 의원에게 고위관직이나 고액의 연금 등을 은혜적으로 부여하였던 것이다.
이러한 국왕에 의한 은혜적 정실주의는 1688년의 명예혁명을 계기로 국왕에 대한 의회의 우월성이 나타나면서 의회의 도전을 받기 시작하였다. 이에 따라 의회는 국왕이 관직이나 연금 등으로 의원을 매수 하든가 국왕의 관료가 의원이 되는 것 등을 금지하는 입법을 제정하게 되었다. 이러한 입법조치를 통하여 국왕에 대한 의회의 우위성이 현실적으로 확립되었다.
영국정부는 1714년 조오지 1세(GeorgeⅠ)의 Hanover 왕조가 시작되면서부터 내각책임제의 형태를 취하게 되었고, 이때부터 관리에 대한 실권은 점차 의회의 다수당에 의하여 장악되었으며, 그들은 선거운동의 공로자들에게 관직과 연금을 부여하게 되었다. 이에 따라 국왕에 의한 은혜적 정실주의는 의회의 유력한 정치가들에 의한 정치적 정실주의로 변하여졌고, 이것은 의회주의 및 양당제도의 확립과 더불어 더욱 촉진되었다.
그러나 이것은 정치적 정실주의의 독무대가 형성되었음을 뜻하는 것은 아니다. 단지 정치적 정실주의가 은혜적 정실주의를 대신하여 관계의 주류를 이루게 되었다는 것이지 은혜적 정실주의가 완전히 배제되었다는 것은 아니다. 이러한 경향의 정실주의는 19세기 중엽에 이르기까지 계속되었다.
(나) 미국의 엽관주의
미국에서는 건국초기부터 인사제도의 엽관주의적 운영이 정당한 것으로 인식되어 왔다. 특히 1801년 제3대 대통령 T. Jefferson은 그의 제1차 임기 동안에 대통령임명직의 25%를 자파당원인 민주공화당원들로 교체하였다. 이리하여 정당에 대한 공헌도가 관직임면의 기준이 되는 엽관주의가 미국에서 널리 행하여지기 시작하였다.
1820년 제5대 대통령인 J. Monroe 시대에는 관직의 임기를 대통령의 그것과 같이 4년으로 하는 임기4년 법이 제정됨으로써 엽관주의적 인사행정이 제도화되었다.
이러한 엽관주의적 인사행정은 1829년에 취임한 제7대 대통령 A. Jackson 시대에 와서 본격화되기 시작하였다. 그는 엽관주의를 민주주의의 실천적인 정치원리로 생각하였으며 1829년 12월 그의 연두교서를 통해 '모든 관직의 내용은 누구나 용이하게 그 임무를 수행할 수 있을 정도로 간단 명백하며, 또 그렇게 하도록 창설된 것이다. 나는 공직을 오랫동안 보유하는 것은 그 경험에 의하여 얻은 것 이상으로 상실하는 것이 많다는 것을 의심치 않는다'고 하였다. 이러한 그의 관직관으로 엽관주의는 연방정부뿐만 아니라 주정부와 지방자치단체까지도 널리 적용되었고, 공인된 조직의 정치원리로 받아들여졌다. 이러한 엽관주의적 인사행정은 1845년 제8대 대통령에 취임한 J. K. Polk 시대부터 남북전쟁이 끝난 1865년까지의 약 20년 동안이 가장 철저하게 성행하였던 시기였다. 이후 미국의 엽관주의적 인사행정은 많은 개혁운동을 통하여 실적주의의 확립을 모색하기 시작하였다.
Q 엽관주의와 실적주의에 대한 설명으로 옳은 것만을 모두 고르면?
| ㉠ 엽관주의는 실적 이외의 요인을 고려하여 임용하는 방식으로 정치적 요인, 혈연, 지연 등이 포함된다. ㉡ 엽관주의는 정실임용에 기초하고 있기 때문에 초기부터 민주주의의 실천원리와는 거리가 멀었다. ㉢ 엽관주의는 정치지도자의 국정지도력을 강화함으로써 공공정책의 실현을 용이하게 해 준다. ㉣ 실적주의는 정치적 중립에 집착하여 인사행정을 소극화·형식화시켰다. ㉤ 실적주의는 국민에 대한 관료의 대응성을 높일 수 있다는 장점이 있다. |
① ㉠, ㉢ ② ㉡, ㉣
③ ㉡, ㉤ ④ ㉢, ㉣
【해설】 정답 ④
㉠(틀림). 엽관주의(Spoils System) 또는 정실주의(Patronage Systems)란 공무원의 인사관리나 공직 임용에 있어 그 기준을 당파성이나 인사권자에 대한 개인적 충성·혈연·금력·학벌 등에 두는 제도다. 그러나 엽관주의와 정실주의를 구분하는 시각에서 보면 엽관주의는 정치적 요인과 관련되고, 혈연이나 지연은 정실주의와 관련된다. 엽관주의와 정실주의를 구분해야 풀 수 있는 문제.
㉡(틀림). 미국에서 발달한 엽관주의는 초기에 민주주의 및 정당정치의 발달에 따라 발달하였다. 엽관주의는 관직을 만인에게 개방함으로써 특정 계층의 공직독점을 타파하고 민주주의의 평등이념에 부합.
㉤(틀림). 국민에 대한 관료의 대응성을 높일 수 있는 제도는 엽관주의이다. 실적주의는 정당정치의 실현이 곤란하고 관료의 폐쇄집단화·특권집단화를 초래하여 민주적 통제가 곤란.
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