사회보장(Social security)
1. 개 념
사회문제, 즉 빈곤, 질병, 고통 그리고 사회적 무질서는 인간의 역사를 통털어서 존재하여 왔으며 지금도 존재하고 있다. 19세기까지 가족, 교회, 지역공동체와 같은 오래된 사회제도(social institutions)은 가장 극적인 사회적 자연재해를 제외하고는 모든 것들에 대하여 대처할 수 있었다. 그러나, 사회가 점점 산업화되어 감에 따라서 이러한 제도는 많은 새로운 사회문제를 다루는 데 점차적으로 부적절하게 되었는 데, 이러한 새로운 사회문제는 인구이동(population movement)과 기술적 변화(technological changes)에 기인된 것이었다. 사회적 서비스(social services)를 위한 보다 공식적 체제가 필요하게 되었다. 이와 같이 기초적 인간욕구(basic human needs)의 만족을 확실하게 하여주는 하나의 과학적 정책(a scientific program)으로서의 사회복지의 개념은 산업사회속에서 만이 발전되었다.
오늘날 우리사회에 있어서 사회문제의 중요성은 공적.사적 발의권하에 실로 국민들을 위하여 사회적 서비스의 조직을 필수적인 것으로 되게 끔 하였다. 정부는 시민들의 행복한 상태(well-being)를 위한 책임성을 점차적으로 크게 갖게 되었다. 최근들어서는 국제조직도 점차적으로 보다 건강과 사회문제를 대처하는 데 약간의 범위에서 책임을 공유하게 되었다. 동시에 인간주의적 사고가 도움을 필요로 하는 사람들에게 원조해야 하는 우리의 책임을 발전시켜 왔듯이, 생물학과 사회과학 그리고 현대적 과학기술의 진보가 인간고통(human suffering), 빈곤(poverty), 결핍(deficiency), 그리고 불만족(dissatisfaction) 등의 원인을 조사하기 위한 새로운 도구(tool)를 제공하여 왔다. 그리고 명백한 사회적.개인적 문제를 치료하거나 경감시키기 위한 열려진 방법(opening ways)을 위한 새로운 도구를 제공하여 왔다. 아직도 사회복지(social welfare)와 사회사업(social work)은 결코 모든 인간적.사회적 문제를 해결할 수 있다고 주장할 수 없다.
그런데 다양한 연구가 사회복지(social welfare), 사회사업(social work), 사회적 서비스(social services), 그리고 사회보장(social security)의 개념에 대하여 간결한 용어(cure terminalogy)를 확립하려고 노력하여 왔음에도 불구하고, 아무도 보편적으로 받아들여지는 개념정의는 존재하지 않는다.
사회보장은 social security의 번역어이다. security의 어원은 사전에 의하면, without를 의미하는 se와 care를 의미하는 cura의 결합으로 “불안을 없앤다”라는 의미이다. 따라서, social security란 “예측할 수 없는 사유로 인하여 개인의 생활이 위기에 처하는 불안을 사회적으로 제거하기 위한 제도이다”라는 것을 이 단어는 나타내고 있는 것이다. 즉, 우리나라 사회보장기본법의 정의에 따라서, 사회보장이란 “질병.장애.노령.실업.사망 등의 사회적 위협으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험.공공부조.사회복지서비스 및 관련 복지제도를 말한다”고 광의적 개념정의를 취하고자 한다. 따라서, 사회보장은 “최저임금제도와 완전고용”을 전제로 하여 국민의 생존권의 실현이라는 목적을 달성하기 위하여 국가가 국민의 최저한의 생활을 보장하는 제도이며, 오늘날의 각국은 사회보장제도를 자국의 사회적, 경제적, 정치적 상황을 배경으로 하여 필요에 의하여 도입하여, 확충.발달시키고 있다.
사회보장(social security)이란 사회입법(social legislation)에 의하여 제공되는 일종의 보호적 프로그램이다. 여기서 사회입법이란 질병, 실업, 임금소득자의 사망, 노인 또는 무능력자의 종속, 그리고 사건 등에 대한 것으로서 이것은 개인이 자기자신을 보호할 수 없을 가능성인 것이다. 일반적으로 보호(protection)란 사회보험(social insurance), 공적부조(public assistance), 그리고 보건(health)과 복지서비스(welfare services) 등의 다양한 형태로서 확보된다. 엄격한 의미에서 보면, 사회보장이란 용어는 사적인 사회적 서비스(private social services), 자원봉사 사회적 서비스(voluntary social services) 또는 기업적 또는 협동적 활동을 포함하지 않는 데, 많은 국가에서 이러한 것들은 중요한 역할을 하고 있다.
2. 사회보장의 범위
1). 협의의 사회보장
사회보장이란 용어를 최초로 사용한 것은 1935년에 제정된 미국의 사회보장법(The Social Security Act)이었다. 개인의 자기책임을 중시하는 미국에서는 당시까지 임의단체가 행하는 자선사업을 별도로 하면 생활곤궁에 대하여 국가나 주정부가 사회적으로 대응하는 정책체계를 거의 갖고 있지 못하였다. 세계공황에 의한 사회적 혼란의 와중에서 루즈벨트대통령은 급거 노인연금보험과 실업보험 및 노령자, 맹인, 아동, 모자가정 등 부조를 필요로 하는 사람에 대한 국고보조제도의 3가지 제도를 설치하였으며 앞의 두가지인 사회보험과 세 번째의 경제보장(economic security)을 합성하여 사회보장(social security)이라는 용어를 만들어서 그것을 법률용어로 사용하였던 것이다. 여기서 경제보장(economic security)이란 일반적으로는 공적부조라고 불리워지는 것으로 결국, 사회보장은 사회보험과 공적부조라는 두 개의 기둥으로 구성되어 있음을 의미한다.
이와 같이 사회보장의 범위를 사회보험과 공적부조인 소득보장제도만을 한정하는 것을 저자는 협의의 사회보장이라고 범위설정하고자 한다. 이러한 협의의 사회보장은 ILO의 보고서와 우리나라의 경우 1963년에 발표된 “사회보장에 관한 법률”, 그리고 영국의 윌리엄 비버리지(William H. Beveridge)의 개념정의 등을 거론할 수 있다. 우선, ILO는 제2차 세계대전후 재건을 위한 준비로서 오랜동안 연구를 통하여 1942년에 ｢사회보장에의 길｣(Approachs to Social Security)이라는 보고서를 발표하였는 데 사회보장에 있어서 두가지 중요한 줄기로서 “공동사회의 요피부양 집단에 대한 일방적인 의무를 나타내는 공적부조와 강제적 상호원조에 기초를 둔 사회보험｣을 제시하고 있다. 또한, 우리나라의 1963년의 사회보장에 관한 법률 제 2조는 사회보장의 정의를 ”사회보험에 의한 제급여와 무상으로 행하는 공적부조를 말한다“고 내리고 있어서 소득보장의 측면을 강조하고 있음을 알 수 있다.
한편, 비버리지는 1942년에 ｢사호보험 및 관련서비스｣(Social Insurance and Allied Services)라는 대단한 보고서를 의회에 제출하였다. 그 속에서 비버리지는 빈곤(Wants)과 관련하여 사회보장을 다루고 있다. 결국, 사회보장은 빈곤퇴치라는 것이다. 오늘날에도 각종의 생활위험에 직면한 경우에도 일정한 생활이 유지될 수 있도록 소득을 보장하는 것이 사회보장이라는 사고방식이다. 한마디로 말하면, 사회보장은 생활위기시에 있어서 수득보장을 의미한다는 주장이다. 따라서, 비버리지의 빈곤퇴치에 관한 정의는 그가 사회보장을 보고서에서 정의한 내용인 “사회보장이란 노령, 폐질, 질병, 실업에 의한 수입의 상실, 중단 및 출산, 사망등에 의한 일시적 지출의 증대라는 니즈(needs)에 대하여 사회적으로 용인된 최저한도의 생활수준을 공적으로 보장하는 제도”라고 정의하였다. 이러한 비버리지의 사회보장 개념은 소득보장을 의미하는 역시 제한적인 범위의 개념정의이다.
2). 광의의 사회보장
광의의 사회보장 범위는 사회보험, 공적부조, 보건 및 위생, 그리고 노인, 아동, 부녀자, 장애인 등에 관한 사회복지서비스, 즉 최협의의 사회복지를 포함하는 것이다. 이러한 범위는 현재, 우리나라와 일본등이 채택하고 있다.
일본의 경우는 사회보장의 개념규정에 변화를 겪어 왔다. 우선, 제2차세계대전후 성립한 일본 헌법 제25조 2항에서는 사회보장을 사회복지와 공중위생과 병립하는 매우 좁은 범위로 한정하였었다. 그러나, 그 후 1950년 사회보장제도심의회가 내린 정의를 보면, 사회보장의 범위는 보다 넓어져서 사회보장의 내용에는 사회보험, 국가부조(생활보호), 공중위생, 사회복지 등의 4가지를 포함시키고 있다. 일본 사회보장심의회의 정의에 의하면, “사회보장제도란 질병, 부상, 분만, 폐질, 사망, 노령, 실업, 다자 기타 곤궁의 원인에 대하여 보험적 방법 또는 직접 공적인 부담으로 경제보장의 길을 강구하는 것이다. 생활곤란에 빠진 자에 대하여는 국가부조에 의하여 최저한도의 생활을 보장함과 동시에, 공중위생 및 사회복지의 향상을 도모하고, 이를 통하여 모든 국민이 문화적 사회의 구성원으로서의 가치있는 생활을 영위하는 것이 가능하도록 하는 것을 말하는 것이다”고 내리고 있다. 이것은 1995년에 제정된 우리나라의 사회보장기본법의 출현전까지는 오늘날의 사회보장에 대한 가장 대표적인 견해였다고 보아도 좋을 것이다.
우리나라는 1995년에 사회보장에 관한 기본사항을 규정한 사회보장기본법을 제정한 바 있다. 이 법률은 제3조 정의에서 사회보장에 대하여 분명하게 개념정의하고 있다. 즉, 사회보장이란 함은 질병.장애.노령.실업.사망 등의 사회적 위협으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험.공공부조.사회복지서비스 및 관련 복지제도를 말한다“라고 정의하고 있다. 그리고, 동조 제5항에서는 ”관련 복지제도라 함은 보건.주거.교육.고용 등의 분야에서 인간다운 생활이 보장될 수 있도록 지원하는 각종 복지제도를 말한다“고 규정하고 있다.
그리고, 오늘날에는 광의의 사회보장에 보훈사업을 포함시키고 있다. 보훈사업은 우리나라와 같은 전쟁을 치른 국가에 있어서는 과거 전쟁후에 원호대상자들을 대상으로 그들에 대한 소득보장과 의료보장을 중점적으로 시행하던 중요한 제도의 하나였다. 그러나, 현재는 보훈사업도 상당히 축소되었고, 전체적인 복지사업에서 차지하는 비중도 적어지게 되었다.
3. 사회보장관련용어
1). 사회보험(Social Insurance)
사회보험이란 보험적 수단에 의하여 사회보장을 행하는 제도의 총칭으로, 국민의 질병, 부상, 사망, 분만 등 신체.생명에 관하여 비용이 이상적으로 증대되는 사고를 비롯하여, 노령, 장해, 실업등 노동에 의하여 수입을 감소시키는 사고에 대하여 그 지출된 비용을 보상하거나 또는 보전하여 주는 제도이다. 이러한 사회보험제도에는 의료보험과 연금보험, 실업보험(1996년 7월부터 실시중), 산업재해보상보험, 선원보험(미실시) 등의 제도가 설치되어 있어서 업무상의 재해에 대하여는 산업재해보상보험, 상병과 출산에 대해서는 의료보험과 질병보험이 있다. 또한, 폐질, 사망, 노령 등에 대해서는 연금보험 그리고 실업에 대하여는 고용보험제도가 있다.
사회보험제도는 다수의 경제주체가 참여할 때의 사고확률에 근거하여 보험료를 갹출하고 사고의 결과를 보증하기 위한 보험급여를 실시하는 것이다. 이러한 사회보험의 급부는 획일적으로 일정기준에 의하여 정하여 지고 비용은 피보험자의 보험료를 중심으로 국가 또는 지방자치단체의 부담, 사업주의 부담 등에 의한다. 사회보장의 중심적인 제도로서, 저자가 언급하는 사회복지의 범위에서는 포함되지 않지만, 복지국가의 건설에 필수적인 제도라는 점에서 사회보험은 별도의 장을 설치하여 뒤에서 언급하고자 한다. 사회보험은 운영과 방법론에서 보험기술과 보험원리를 따르고 있다는 점에서 공적부조와 다르다.
2). 공적부조(Public assistance)
공적책임에 근거하여 공비부담으로 생활곤궁자에 대하여 이루어지는 소득보장제도의 한 유형이다. 소득보장제도의 한 유형인 사회보험과의 차이점은 보험이 갹출제에 근거하는 상호부조의 원리에 입각하여, 법으로 정하여진 특정의 보험사고를 요건으로서 획일적으로 자산조사(means test)도 없이 권리로서 급부됨에 비하여, 공적부조는 개개인의 생활곤궁자에 대하여 자산조사를 거쳐서 부족한 부분을 공비부담으로 보충적으로 급부하는 것에서 찾을 수 있다. 구체적인 제도로서는 1961년에 제정된 생활보호법을 근거로 하는 생활보호제도가 있다.
그런데, 소수의 사람들은 공적부조란 용어 사용에 거부감을 표시한다. 과연 Public Assistance의 번역이 공적부조라고 하면 괜잖은 것인가? 사회복지에서 Public이란 대체로 정부의 서비스와 제도를 차별없이 이용할 수 있다는 의미라고 할 수 있다. 즉, 공적부조라고 하면 정확한 의미는 정부만의 부조와 보호를 의미한다고 하겠다. 그러나, 예로서 사회복지협의회의 빈민보호도 공적으로 하는 부조이다. 비록 적십자사나 복지회가 그 성격은 자원봉사기관(voluntary agency)으로 민간단체이지만 이 자원봉사기관이 빈민을 구제하는 것은 사적인 의미라기 보다는 공적인 의미가 적지 않다. Public Assistance에 있어서 Public은 공중 아니면 공공인데 공중보다는 공공이 사용법에 맞는다고 하겠다. 우리나라에서도 5.16군사 혁명 이전까지는 관공서의 문서나 일반인의 용례에도 공공부조란 말을 썼던 적이 있다. Public Policy를 공공정책이라고 하지 공중정책이라고는 하지 않는다.
이러한 문제제기에 대하여 본연구자는 매우 바람직한 문제의식이라고 생각한다. 무조건적으로 일본에서 번역한 것을 따라가기 보다는 우리 생활과 양식에 맞는 용어 선택은 정말 절실한 것이다. 따라서, 공적부조 보다는 공공부조 또는 사회부조라는 용어사용도 사회복지정책 관련 학자와 실무가, 행정인 들은 검토할 필요가 있다.
3). 사회복지서비스(Personal Social Services)
사회복지서비스는 주로 사람을 매개로 하여서 제공되는 보육, 원호, 양호, 개호 등의 복지서비스이므로, 그러한 대인적 서비스로서의 성격을 분명히 하기 위하여 ｢사회복지서비스｣라고 한다. 특히, 이것은 주로 대인사회서비스(personal social services) 또는 대인복지서비스에 해당하는 개념이라고 생각할 수 있다.
다시말하면, 사회복지서비스는 복지서비스를 필요로 하는 사람의 생활상의 니즈를 개별적으로 파악하고, 그 필요를 대인복지서비스에 의하여 충족하는 제도라고 볼 수 있겠다. 그리고, 사회복지서비스 이용자의 구별에 의하여 영역을 나누는 경우, 중요한 것으로는 아동복지, 노인복지, 장애인복지 등이 있게 된다.
1995년에 입법된 우리나라 사회보장기본법에 의하면, 제3조 정의의 제4항에서 사회복지서비스에 대하여 다음과 같이 개념정의하고 있다. 즉, “사회복지서비스라 함은 국가.지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담.재활.직업소개 및 지도..사회복지시설이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도이다”라고 하고 있다.
4). 사회보장(social security)과 사회복지(social welfare)의 개념비교
사회보장이란 사회입법에 의하여 제공되는 일종의 보호적 프로그램이다. 여기서 사회입법이란 질병, 실업, 임금소득자의 사망, 노인 또는 무능력자의 종속, 그리고 사건 등에 대한 것으로서 이것은 개인이 자기자신을 보호할 수 없을 가능성인 것이다. 일반적으로 보호란 사회보험, 공공부조, 그리고 보건과 복지서비스 등의 다양한 형태로서 확보된다. 엄격한 의미에서 보면, 사회보장이란 용어는 사적인 서비스, 자원봉사서비스 또는 기업적, 협동적 활동을 포함하지 않는 데, 많은 국가에서 이러한 것들은 중요한 역할을 하고 있다.
반면에 사회복지란 공사조직에 의하여 운영되는 것이다.
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