사회보험정책(social insurance policy)은 국가의 책임 하에 질병, 노령, 실업 등 사회적 위험으로부터 국민의 건강과 일정 이상의 소득보장을 위하여 국민들이 보험에 가입하도록 강제한 사회보장정책으로서, 보험에 가입하지 않는 저소득층 등에게 급여를 일방적으로 제공하는 공공부조정책과는 다른 것이다.
1) 산업재해보상보험제도
우리나라는 산업재해 발생률이 일본·미국·독일 등 선진국에 비해 안전사고 사망률이 월등히 높게 나타나는 등 후진국형 산업재해가 다른 국가에 비해 자주 발생하고 있다. 미국의 0.52명, 독일0.25명, 일본 0.30명에 불과하지만 우리나라는 1.14명이다. 재해업종을 분류하여 보면 재해의 약 40%인 제조업과 20%를 차지하는 건설업이 전체 재해의 60%를 차지하고 있다. 위 두 업종은 여전히 산재다발 업종이다. 우리나라 산업재해는 여전히 후진적이고, 규모가 영세할수록 재해발생빈도가 높으며, 재해 다발업종이 편중돼 있는 것이 특징인 것으로 나타나고 있다.
산재보험은 산업재해를 당한 근로자를 보호하기 위한 국가가 만든 사회보험으로, 산업재해란 노동자가 임금을 목적으로 기업주에게 고용되어 노동하던 도중에 다치거나 죽거나, 일정한 직업에 오랫동안 종사하여 그 직업을 수행하는 과정에 따르는 유해한 작업환경이나 근무형태 등으로 말미암아 서서히 발생하는 질병 및 업무수행을 위한 출장 중에 당한 사고, 회사소속의 차량으로 출퇴근하다가 당한 사고까지를 포함하고 있다.
산재보험제도가 도입되기 전에는 산업재해 발생 시 근로자나 사업주가 책임을 지는 것을 당연한 것으로 생각했다. 그러나 근로자는 산업재해로 인하여 생활의 어려움을 사업주는 재해보상에 대한 비용부담으로 경영에 어려움을 겪게 되면서 국가 차원의 부상 제도의 필요성을 인식하게 되었다.
우리나라 산재보험제도는 1963년 산업재해보상보험법이 제정되어 1964년 1월 실시되어 현재 43년의 역사를 지니고 있다. 산재보험은 비스마르크의 독일 산재보험 제도가 1881년 법안이 의회에 제출되었으나 기업, 야당(사회민주당), 민간보험회사 등의 반대로 실패하였고 제3차 수정안이 1884년 3월 의회에서 통과되어 7월 6일 공포되어 1885년 10월 1일 시행을 하였으며 1886년 공무원과 산림업, 1887년에 수산업으로 확대하여 강제 적용하여 시행되었다. 산업체가 피보험자가 되어 보험료를 부담하여 산재에 대한 연대책임을 지게 하였다.
산재보험 존재 이유는 근로자들이 산재를 당한 경우 고용주는 보상할 민법적 책임이 있기 때문이다. 산재보험이 제정되기 이전에는 근로자는 산재를 증명하기 위하여 고용주를 고소함으로서 보상을 받을 수 있었다. 고용주의 과실을 증명하여 고용주를 고소함으로서 회복후 전 직장에 복직이 어려웠고 사건이 해결되는데 오랜 시간이 걸려서 치료나 생활의 어려움을 겪었다. 또한 산업화가 전진되면서 고용주와 근로자 누구의 잘못이냐를 판단하기 어려운 재해와 질병이 자주 나타나게 되면서, 고용주와 근로자는 시간과 경제적 노력 서로에 대한 불신감을 극복할 수 있는 제도를 원하게 되었다. 무과실 책임원칙과 유형적인 손실에 대한 것을 보상하는 산재보험의 원칙은 이런 취지에서 출발하였다.
2) 국민연금제도
국민연금제도는 다른 보험제도와 마찬가지로 일상생활 중 노령, 사고, 질병, 사망 등에 대비하여 재직 중에 본인이 갹출금과 고용주 등의 분담금을 적립했다가 사고 발생 시나 퇴직 후에 급여수급여건에 해당하는 본인이나 그 유족의 청구에 의하여 수급여건을 심사 결정하고, 수급자가 안정된 생활을 할 수 있도록 급여를 지급하여 소득보장을 해주는 매우 중요한 제도이다.
국민연금제도는 장기소득보장의 성격을 가진 공적 연금으로 연금 운영의 주체는 국가 또는 법률이 정한 특수법인이 운영하며 강제 가입의 특징을 가지고 있다. 공적 연금제도는 사회보장의 체계 가운데 소득보장에 속하고 그 중 장기 소득보장의 성격을 지닌 사회보험이다.
우리나라는 1960년대 이후 산업화가 시작되면서 놀랄만한 경제성장으로 산업화와 도시화가 사회적 위험은 증대되고, 평균수명은 연장된 반면 가족구조의 핵가족화로 노인부양의식이 약화되고 계층간 및 지역 간의 구조적 불균형 등의 사회문제가 발생하였다. 이와 같은 상황에서 국민의 노후보장제도를 구축함과 동시에 경제 발전에 필요한 재원조달을 목적으로 1973년 국민복지연금법을 제정하였으나 1973년 발생한 석유파동의 영향에 의한 경제 불황으로 1974년 1월부터 시행 예정이었던 국민복지연금제도를 무기한 연기하게 되었다. 이후 제6차 경제사회발전 5개년 계획이 실행되고 이 기간 동안 경제가 다시 발전하여 국민부담능력이 크게 향상됨으로서 국민연금제도 실시를 위한 제반 여건이 성숙되기에 이르렀다.
노동시장 확대와 계속적인 출생률 저하 등으로 국민연금제도에 대한 필요성이 증가되면서 1986년부터 종전의 국민복지연금 제도를 수정ㆍ보완하여 1988년 1월부터 국민연금제도를 시행하게 되었다. 이러한 국민연금 제도는 기금운용 등 효율적 관리운영을 위해 1987년 9월에 독립기관으로 국민연금공단을 설립하였으며, 우선적으로 10인 이상 사업장에 근무하는 18세 이상 60세 미만의 근로자 및 사업주를 대상으로 실시하였다. 1988년 10인 이상 사업장을 중심으로 추진되었던 국민연금제도는 1992년 소득보장 혜택이 더욱 절실한 5인 이상 사업장으로 당연적용대상을 확대하였으며,1995년에는 신경제 5개년 계획 및 WTO 체제하의 농어촌 발전대책의 일환으로 농어촌 지역에까지 국민연금제도를 확대하였고, 1999년 4월 도시지역에까지 국민연금제도를 실시함으로써 전 국민 연금시대가 열렸으며 2003년 7월부터 지역가입자에서 사업장 가입자로 단계적으로 전환시키고 있다. 이로써 2006년부터 1인 이상 상시근로자를 둔 사업장은 당연사업장가입자로 전환을 하여야 한다.
임의가입자는 당연 적용 사업장가입자와 지역가입자가 아닌 전업주부․공무원연금 수급권자와 같은 다른 공적연금 수급권자․국민기초생활보장법에 의한 수급자 등이 연금 혜택을 받기 위하여 본인의 희망에 따라 가입을 할 수 있었으며 임의계속가입자는 제도시행 당시 이미 나이가 들었거나 가입이 늦어 60세까지 가입하더라도 노령연금을 타기 위해 필요한 10년 이상의 가입기간 요건을 충족시킬 수 없는 경우 연금혜택을 받기 위하여 본인의 희망에 따라 연장하여 가입 할 수 있도록 하였다.
3) 고용보험제도
고용보험제도란 실직근로자에게 실업급여를 지급하는 전통적 의미의 실업보험사업 외에 적극적인 취업알선을 통한 재취업과 근로자가 실업으로 인하여 그 소득의 원천을 상실한 경우 근로자가 일할 수 있는 능력과 의사가 있음에도 불구하고 적합한 직업에 취업하지 못하고 있는 근로자에게 현행법상의 고용안정사업, 자기의 적성과 능력에 맞는 직업을 제대로 선택하여 원하는 직장에 취업할 수 있도록 고용정보를 제공하여 주며 근로자의 능력개발과 기술수준에 의해 결정되는 인적자본 비교우위시대로 전환하고 있는 시점에서 직업훈련을 통하여 노동생산성을 향상시키고 근로자의 임금수준의 향상을 도모하며 기업의 경쟁력을 강화할 수 있는 직업능력개발사업을 상호 연계하여 실시하는 사회보험제도이다.
따라서, 실업보험은 단순하게 실직자의 생계를 지원하는 사후적․소극적인 사회보장제도에 그치는 반면, 고용보험은 실직자에 대한 생계지원은 물론 재취업을 촉진하고 더 나아가 실업의 예방 및 고용안정, 노동시장의 구조개편, 직업능력 개발을 강화하기 위한 사전적․적극적 차원의 종합적인 노동시장정책의 수단이라고 할 수 있다.
자본주의 경제체제에서 근로자는 노동력을 사용자에게 제공하고 고용주는 임금을 지급함으로서 경제생활을 영위하게 한다. 그러나 실업이 발생하면 근로자와 그 가족에게 있어서는 부상, 질병, 사망과 마찬가지로 생활의 안정을 파괴하는 원인이 된다.
실업으로 인하여 발생한 유휴노동력의 존재는 국가의 인적자원의 손실을 의미할 뿐 아니라, 근로자의 능력을 발휘할 기회를 상실함으로 지식과 기능의 질적 저하를 가져오기도 한다. 또한 실업은 소비의 감소를 가져오며, 이는 다시 생산의 저하와 고용의 감소를 초래하여 실업을 더욱 확대시키고 국민경제를 혼란에 빠뜨릴 수 있다. 이와 같은 차원에서 고욕안정과 완정 고용의 달성은 국가경제정책의 중요목표로 자리 잡고 있다.
실업이 발생한 이후에 실업급여를 지급하는 소극적인 사후구제적 수단만으로는 실직근로자의 생활을 근본적으로 보장하기에는 부족한 점이 많다.
그래서 우리나라 고용보험제도는 적극적으로 고용촉진과 고용조정을 지원하는 고용안정사업과 근로자의 직업능력을 지속적으로 개발․향상시키는 직업능력 개발 사업을 포함하고 있다.
고용보험제도는 원래 19세기 후반 유럽의 일부 노동조합이 실직조합원들에게 실업급여를 지급하던 자주적인 실업공제기금제도에서 출발하여 가정의 실업으로 인해 발생한 가족의 생계곤란에 대비하기 위해 만든 사회보험으로 고용이 아니라 실업에 초점을 둔 제도였다. 그러나 노동조합에 의한 자주적인 실업공제기금제도는 근로자가 모든 비용을 부담하므로 충분한 실업급여가 이루어지지 못하였다. 또한 가입이 임의적이었기 때문에 비교적 고용이 안정된 근로자는 가입을 기피하고, 실업의 위험이 큰 근로자들만이 주로 가입하고 있어 실업공제기금의 재정난이 심각하였다. 기금마련의 어려움은 20세기 들어와 국가가 실업공제기금제도에 보조금을 지급하면서 어느 정도 해결되었다. 1910년까지 실업보험제도를 입법화한 프랑스(1905년), 노르웨이 (1906년), 덴마크(1907년)는 노동조합 중심의 자주적이 실업공제기금에 국가의 보조원칙을 구체화한 임의적인 실업보험제도를 채택하였다. 프랑스는 1905년 4월 22일에 제정된 ‘프랑스 제정법’에 의해 세계 최초로 노동조합의 자주적인 실업공제기금에 국가 재정에서 보조금으로 지급되었다. 이후 1911년 영국에서 국가에 의한 강제적 실업보험제도가 최초로 도입되었고, 이와 같은 영국의 강제적 실업보험제도는 아일랜드(1911년), 이탈리아(1919년)의 실업보험제도 도입에 영향을 주었다.
1차 세계대전 이후 대규모 실업사태는 실업보험제도의 도입을 촉진하는 계가가 되어 벨기에(1920년), 스위스(1924년) 등은 정부가 보조금을 지급하는 임의적인 실업보험제도를 채택하였으나, 오스트리아(1920년), 불가리아(1925년), 독일(1927년), 유고슬라비아(1927년) 등은 강제적 실업보험제도를 도입하였다.
1930년대에는 세계적인 경제불황으로 인하여 세계 각국은 심각한 대량실업 사태에 직면하였으며, 실업자의 보호를 위하여 실업보험제도의 도입을 적극적으로 검토 및 시행하였다.
1934년 국제노동기구(ILO)가 ‘비자발적 사업자에 대하여 급여 또는 수당을 보장하는 협약’(제44호 협약)을 채택하여 이를 비준한 국가에 대해서는 실직자에게 실업급여를 지급하는 강제적 또는 임의적인 실업보험제도를 유지할 수 있도록 하고 실업보험제도의 적용범위, 수급요건 및 급여기간에 대한 최저기준등을 명시함으로써 실업보험제도의 도입 및 발전에 많은 영향을 미쳤다.
1940년 제2차 세계대전이 끝날 경우 예상되는 심각한 실업 상태를 국가들이 인식하여 실업보험에 대한 계획을 수립하였다. 그리스는 1945년에 강제적인 실업보험제도를 도입하였고 일본도 1947년에 도입하였다.
프랑스는 1951년에 국가부담에 의한 실업부조제도를 실시하고 1958년에는 종래의 자주적인 실업보험제도를 강제적 실업보험제도로 전환하였다.
우리나라는 정부차원에서 고용보험제도의 도입에 대한 논의가 이루어진 것은 1970년대 이후의 일이다. 1979년 말과 1980년의 정치불안과 경제 불황으로 비농가 실업률이 1979년에 5.6%, 1980년에 7.5%, 1981년 6.5%등으로 실업률이 높은 수준을 유지하게 되었다. 이에 따라 실직근로자의 생활안정을 위한 실업보험제도 도입 필요성이 노동청과 학계에 의해 공식적으로 제기되면서 재 5차 경제사회발전 5개년 계획을 입안하는 과정에서 정부차원에서 공식적인 검토가 이루어지기 시작하였으며 산업구조의 미성숙 등이 이유로 실업보험제도의 도입은 일단 유보되었다.
1980년대 후반부터 인력수급 불균형 문제, 산업구조 조정에 따른 고용조정 지원문제, 그리고 직업훈련 강화문제 등에 대한 제도적 수단으로 본격적인 논의가 1986년에 발표된 제 6차 경제사회발전 5개년계획에서는 많은 논란 끝에 고용보험제도의 도입을 적극 검토한다는 구절이 반영되었으나 실제로 제 6차 경제사회발전 5개년 기간중 이에 대한 논의는 없었으며 제 7차 경제사회발전 5개년 계획을 통해서 발표되었다. 이후 고용보험연구기획단이 1992년에 발족되고, 제도도입에 관한 논의가 활성화되면서 1993년 12월에 고용보험법이 제정되었고 각각 그 결과 1993년 2월에 출범한 김영삼 정부는 1993년 7월에 발표한 신경제 5개년계획에서 고용보험제도를 1995년에 시행하겠다고 하여 시행령과 시행규칙을 마련하여 1995년 7월부터 시행하게 되었다.
우리나라의 고용보험제도 도입의 기본방향은 실직자의 생계지원, 실업예방, 노동시장의 구조개편, 직업능력개발의 강화 등을 골자로 하여 적극적인 노동시장의 정책수단으로 도입하였고 도입과정에서 나타난 문제점을 수정․보완하면서 여러 차례 개정되었다.
4) 국민건강보험제도
국민건강보험제도란 일상생활의 우연한 질병이나 부상으로 인하여 일시에 고액의 진료비가 소비되어 가계가 파탄되는 것을 방지하기 위하여 보험원리에 의거 국민들이 평소에 보험료를 내어 기금화 하였다가 보험사고가 발생할 경우 보험급여를 지급해 줌으로써 국민 상호간에 위험을 분담하고 의료서비스를 제공하는 사회보장제도이다.
건강보험제도는 생활상의 질병․부상에 대한 예방․진단․치료․재활과 출산․사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으써 질병 및 부상으로 인한 소득의 중단 또는 질병치료에 소요되는 진료비를 국가에서 보전해 주는 일종의 소득보장제도로 의료비의 지출부담을 국민건강보험 가입자 모두에게 분산시켜 국민생활의 안정을 도모하기 위한 사회보험으로서 사보험과는 다른 다음의 특성이 있다(<표 1> 참조).
<표 1> 사보험과 사회보험의 특성비교
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구 분 |
사보험 |
사회보험 |
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가입방법 |
임의가입 |
강제가입 |
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보험료 |
위험의 정도, 급여수준에 따른 부과 |
소득보장에 따른 차등 부과 |
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보험급여 |
보험료 부담수준에 따른 차등급여 |
보험재정 조달규모를 감안한 필요에 따른 균등급여 |
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보험료 징수 |
사적 계약에 의한 징수 |
법률에 의한 강제징수 |
우리나라의 의료보장제도 도입은 1963년 의료보험법이 제정되면서 시작되었다고 볼 수 있으나 의료보험법률의 제정과정에서 강제적인 성격의 의료보험제도가 임의적 성격으로 바뀌어 시행이 시도되었으나 성공하지 못하였다. 실질적인 정부 주도하에서 실시된 것은 1977년 7월 500인 이상 근로자를 가진 사업장에 의료보험을 임의 적용하면서 점차 소규모 사업장까지(1979년 300인 이상, 1981년 100인 이상, 1982년 16인 이상, 1995년 5인 이상)확대 적용하여 직장근로자를 중심으로 실시되었다.
당시의 의료보장제도는 1960년대 이후보터 주력해 온 경제성장의 결과로 나타난 소득재분배의 문제를 개선하고 사회복지를 증진시키려는 목적 하에 실시된 제 4차 경제개발 5개년 계획의 일환으로 시작되었다고 볼 수 있으며 생활보호대상자 등에 대하여 의료보호사업이 1977년 1월 실시됐으며 국민부담능력 등을 고려하여 실시 가능한 임금소득계층부터 점진적으로 의료보험적용을 우선 적용하게 되었다. 1977년 5월 500인 이상 사업장 근로자에서 최초로 강제 적용 방식으로 의료보험제도가 적용되어 1979년 7월 300인 이상 이 실시되어 1980년 전 국민 의료보험 확대 실시를 위한 기반을 조성하였으며 1981년 100인 이상의 사업장, 1988년 1월에 농․어촌지역의료보험이 실시되었고 전 국민 의료보험 시대는 1989년 7월에 도시지역의료보험을 실시하면서 제도가 도입된 후 12년 만에 전 국민 의료보험이 실시되게 되었다.
의료보험의 적용대상에서 제외된 공무원 및 사립학교교직원은 별도로 의료보험을 제정하고 1979년부터 공․교 의료보험을 시행하였으나 1997년 12월 공․교공단을 통합을 위한 국민의료보험법이 마련되게 되었으며 1998년 10월에 국민의료보험관리공단이 출범하게 되었다. 이후 1999년에 직장조합을 포함한 의료보험을 완전 통합하는 국민건강보험법이 제정됨으로써 2000년 7월 국민건강보험법에 의한 국민건강보험공단이 출범하였다. 2003년 7월에는 직장 및 지역의 재정을 통합하여 보험료 수입 및 급여비․관리운영비를 하나의 체제에서 통합관리하게 되었고 2007년 1월에 국민건강보험재정건전화특별법 만료(06.12.31)에 따른 해당 법령을 근거로 국민건강보험법이 삽입되어 시행되었다.
5) 노인장기요양보험제도
2006년을 기준으로 65세 이상 노인의 약 12.1%인 55만여 명이 타인의 도움을 받지 않으면 일상생활이 어려운 수발보호 대상자로 추계하고 있다. 앞으로 고령화의 진전에 따라 2010년 65만여 명, 2020년에는 95만여 명으로 늘어날 전망이다. 특히, 75세 이상 후기 노인에게 높게 나타나는 노인치매 출현율은 2001년 7.6%에서 2004년 8.3%, 2010년에는 10.6%로 증가될 전망이다. 그에 반하여, 핵가족화·소가족화, 여성의 사회진출 증가 등으로 가정에 의한 장기요양은 그 한계에 도달했다고 볼 수 있다.
특히 문제가 되는 것은 현재의 노인장기요양 및 복지서비스 대상이 저소득층 중심으로 되어 있어 중산층 등 일반가정의 노인이 이용할 수 있는 시설과 재가서비스가 거의 없다는 것이다. 따라서 치매나 중풍 등 노인의“삶의 질”을 향상시키고, 노인가정의 부양부담을 경감하기 위하여 노인장기요양보험제도가 2008년 7월 1일부터 시행될 예정이다. 노인장기요양보험제도는 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다. 제도의 시행으로 노인들은 더 이상 자식들에게 부담을 주지 않고 계획적이고 전문적 장기요양서비스를 받을 수 있어 보다 품위 있게 노후를 준비하고 보낼 수 있게 되었다. 노인들의 요양을 직접 담당하던 중장년층의 자녀들은 정신적, 육체적, 경제적 부담에서 벗어나 경제, 사회활동에 전념할 수 있게 될 것이다.
참여정부는 세계 어느 나라에서도 유래를 찾기 어려울 정도로 급속하게 진행되는 고령화 문제의 심각성을 인식하고 대통령 공약사항으로 “공적노인요양보장 제도 도입”을 언급한 바 있으며, 2003년 대통령 업무보고 시 공적노인요양보장제도의 2007년 시행을 목표로 추진계획을 보고했다.
보건복지부는 이러한 참여정부의 공약사항을 이행하기 위해 2003년 보건복지부 산하에 『공적노인요양보장추진기획단』을 구성·운영하면서, 노인수발보험제도 시행에 필요한 기본적인 사항을 검토·제시하였다. 동 기획단에서 제시된 기본골격을 토대로 2004년에는 『공적노인요양보장제도 실행위원회』와『실무기획단』을 설치·운영하면서 제도운영방식, 재원조달 및 분담방안, 관리운영체계, 급여범위 및 요양수가 체계 등에 대한 구체적인 실행모형을 개발하였다.
2005년에는 실행위원회에서 건의한 실행모형을 토대로 구체적인 시행방안을 마련하고, 그 해 5월 당·정협의를 통해“노인수발보험제도 기본안”을 확정하였다. 또한 동 당·정협의 결과, 제도 시행여건을 감안하여 제도 도입 시기를 탄력적으로 조정할 수도 있음을 결정하였다.
이에 정부는 제도 도입 시 필요한 수발수요 충족을 위한 시설인프라 확충을 위해 시행시기를 당초 2007년 7월에서 2008년 7월로 1년 연기하였다. 9월 15일 한국프레스센터에서 “노인수발보험제도 제정을 위한 공청회”를 개최하였으며, 공청회 결과를 토대로 노인 수발보험법안을 마련하여 9월말부터 11월초까지 관계부처 협의와 입법예고를 실시하였고 11월 18일 규제심사를 완료하였다.
2006년에는 법제처심사를 거쳐 2월 7일 국무회의에서 노인수발보험법 정부안(이후 노인장기요양보험법으로 변경)을 확정하여 2월 16일 국회에 제출하였으며, 이후 5개 의원발의 입법안과 1개 청원 법안이 상임위에 일괄 상정(’06.9.18)되어 법안소위에서 여야합의로 대체입법안이 마련되고 드디어 2007년 4월 27일 “노인장기요양보험법”이 제정·공포되었다.