공익
개념: 공익(公益, public interest)이란 사회 전체의 공동 이익, 불특정 다수의 이익을 의미하며, 행정인의 활동에 대한 최고의 규범적 기준을 말한다. 또한 공익은 행정의 전 과정에 있어서의 목적 가치이자 본질적 가치이다. 사행정 내지 경영에 있어서는 이윤의 극대화가 궁극적 목표이지만 공행정 내지 정부행정에서는 공익이라는 점에서 차이가 있다.
중요성: 공익의 개념은 특히 현대행정에 있어서 행정권이 증대되고 재량이 확대됨에 따라 행정인의 윤리적 통제규범으로서 중시되고 있다. 전통적인 정치행정이원론에서는 행정의 역할이 단순한 집행과 관리로서 이해되었기 때문에 행정 가치(value)로서의 공익은 별로 주목받지 못하였으나, 행정의 정치적 역할과 정책결정 기능을 강조하는 정치행정일원론적 행정학에서는 공익에 관한 관심이 보다 높다. 아울러 1960년대 후반 이후의 신행정학(new public administration)에서부터는 행정을 통한 사회문제의 해결과 처방이 중시되면서 행정철학에 대한 관심이 커졌고, 최근 행정의 민주화․지방화에 따른 부처이기주의․지방자치단체간의 갈등 등의 문제가 이슈화되면서 행정조정에 관한 일반적 기준으로서 공익에 대한 관심이 커지고 있다. 이처럼 공익이 모든 정책이나 프로그램의 결정과 평가의 기준이 되고 국가행위의 정당성을 확보하는 중요한 근거가 됨에도 불구하고 그 개념과 내용이 모호하며 악용될 여지가 크다는 비판이 있다.
실체설과 과정설
공익 이론에서는 과연 사회 공동체의 이익으로서의 공익이 사익과 별도의 실체로서 존재하는가가 핵심이다. 이것은 사회 자체가 개인과 별도로 존재하느냐에 관한 논의와 밀접한 관련이 있으며, 크게 실체설과 과정설로 나눠진다. 최근에는 제3의 다양한 공익이론도 부각되고 있다.
1) 실체설
⑴ 개념 : 공익이란 사익과 별도로 실체가 존재한다고 보는 공익관이다. 사회가 하나의 유기체로서 개인의 속성과 다르고 개인의 단순한 집합과 다른 실체가 있으므로, 공익도 사익과 별도로 공공선(common good)으로서 규범적으로 존재한다고 본다. 따라서 집합주의 내지 사회주의적 공익관이며, 사회공동의 가치를 개인의 이익보다 중시한다. 공익이란 단순히 개인의 집합이 될 수 없으며, 선험적(先驗的)으로 존재한다고 보기 때문이다.
⑵ 특징 : 국가의 모든 행위는 공익의 관점에서 결정되고 집행된다고 보며, 개개인도 공익의 범위 안에서 사익을 향유할 수 있다고 보기 때문에 공익과 사익간의 개념 혼돈이나 갈등은 발생하지 않는다. 행정인은 전체 사회적 관점에서 공익적 판단을 수행한다고 봄으로 행정인의 적극적 역할이 강조되며, 정책결정은 단일인이나 소수인이 결정한다고 본다. 예컨대 실체설에서는 개인의 기본적인 인권이나 공공재 등 공공의 이익은 개인의 의사와 무관하게 객관적으로 존재하며, 정책결정자의 역할은 공익을 극대화가 가능한 객관적으로 존재하는 최선의 정책 대안을 발견하는 것이라고 본다. 즉 실체설적 공익이론은 규범설적 이론이며, 도덕성과 규범성을 강조하면서 사회 공동체로서의 집합적 가치를 부각시켰다는 면에서 이론적 특성이 있다.
(3) 비판 : 실체설은 첫째, 반민주적 성격을 띤다. 실체설의 입장에서는 공익이란 선험성과 전체성을 보유하므로 정당이나 이익단체 등의 정치작용을 통하여 산출되는 이익은 어디까지나 부분적 이익이며 공익이 될 수 없다고 본다. 따라서 실체설은 민주주의의 가장 정통적인 기관인 정당이나 압력단체의 역할을 무시하게 되며, 자연법만이 공익을 대표한다고 간주한다. 둘째, 실체설은 엘리트주의적인 이론이므로 행정 독재의 사고와 직결된다. 공익은 다수결의 원리에 의하여 창출되는 것이 아니라 소수의 엘리트만이 발견하고 결정할 수 있는 것으로 가정함으로 불가피하게 반민주성, 독선성, 폐쇄성, 교조성을 갖는다. 셋째, 실체설은 대단히 주관적․추상적이고 모호하며, 조작적 개념화가 곤란하고 객관성과 구체성이 결여되어 있으며, 개인차를 무시한 이론이라는 비판을 받는다. 대표적인 학자는 J. Rawls, Platon, Kant, Rousseau 등이다.
2) 과정설
⑴ 개념 : 공익이란 다원적이고 다양한 이익이 정치과정을 거쳐 타협되고 조정된 결과로서 산출된다고 본다. 과정설에서는 개인의 이익과 별도의 사회전체의 이익이란 있을 수 없다고 생각하며, 공익이란 개개인의 이익의 합계이다. 따라서 전체주의나 사회주의적 입장의 실체설과 대조되며 개인주의적인 민주적 공익관이다.
⑵ 특징 : 과정설은 공익이란 다양한 이익집단의 민주적․정치적 참여를 통하여 결정된다고 보기 때문에 단일한 공익이란 있을 수 없으며, 공익은 필연적으로 복수성 내지 다원성을 보유한다고 설명한다. 즉 과정설에서는 정책결정과정에서 투쟁하고 대립되는 이익집단 간에 타협과 이해관계의 조정의 결과로서 정책이 결정되고, 그 정책의 내용이 공익이기 때문에 결국 정책결정과정 상에서 만들어진다는 것이다. 그러므로 행정인의 역할이란 소극적이 될 수밖에 없으며, 공익의 내용도 보다 구체적이라는 경험적(經驗的) 공익관을 취한다. 과정설의 입장은 개인주의․자유주의적인 민주사회의 공익관을 반영하며, 자유로운 시장경제에서 개인들이 각자 이익을 추구할 때 공익도 극대화된다는 주장으로서, 정부가 제공한 서비스를 소비하는 국민들이 효과를 얻을 때에 비로소 공익으로 볼 수 있다는 견해이다.
⑶ 비판 : 첫째, 과정설적인 견해는 자유로운 시장경제적인 조건에서 개인의 자유로운 사익의 추구가 전체이익의 극대화를 가져온다는 주장이다. 그러나 설사 완전경쟁시장의 조건이 충족되더라도 사회 전체의 능률적인 자원배분이 가능할지언정 빈부의 격차는 커질 수도 있는 것이고, 따라서 형평성의 문제는 고려하지 못하는 중대한 약점이 있다. 둘째, 과정설은 공공재의 존재와 공유지의 비극 등에서 발생하는 시장실패적인 요소를 간과한다. 즉 치안․국방 등의 공공재의 공급은 시장에서 개인의 자유로운 선택에 맡기면 과소 공급되어 전체 이익이 극대화될 수 없다. 또한 개인 이익의 극대화만 추구하면 공익의 극대화는 커녕 구성원인 개인이익 자체도 파멸하는 공유지의 비극의 문제가 발생할 수도 있다. 이러한 상황이 되면 정부의 개입이 필요해진다. 셋째, 과정설은 이기적인 개개인의 이익이 정치과정을 거치면 자동적으로 공익으로 바뀌는 것처럼 설명하고 있는데, 이는 너무 기계적인 공익관이라고 할 수 밖에 없다. 넷째, 과정설은 사회의 가장 많은 다수가 행복을 누리고 그 행복의 합계가 전체적으로 최대가 되면 공익도 극대화된다는 공리주의적 요소를 담고 있는데, 그렇다면 정치적으로 조직화되기 어려운 개개인 이익, 잠재적 이익, 소규모 조직의 이익 등은 무시될 수밖에 없다는 한계가 있다. 그 밖에도 과정설은 공익을 사익의 단순한 합으로 인식하고 있으므로 공익과 사익의 본질적 차이 또는 양자의 구별이 곤란하며, 아울러 공익으로서의 규범성과 도덕성이 무시될 수 있다는 점 등이 문제로 지적되고 있다. 대표적인 학자로는 Lindblom, Harmon, Bently, Schbert 등이 있다.
제3의 이론들
1) 공공재설: 공공재 자체가 공익이라는 입장이다. 공공재란 특정 개인이 아닌 전체에게 제공되는 외연성을 특징으로 하는 재화이며, 공공재가 존재하는 한 그것을 생산하는 데 관여했든 아니든 누구도 그 사용으로부터 배제할 수 없다. 따라서 치안이나 국방, 도로, 법과 질서, 교육 등처럼 비분할성․비배제성, 외연성을 특징으로 하는 공공재가 존재하면 공익도 존재한다고 보는 입장이다. 그러나 외연성이 강한 공공재를 많이 생산한다고 반드시 공익에 부합되고, 반대로 외연성이 약한 사적재화를 생산한다고 하여 그 반대가 된다는 주장은 옳지 않다는 비판이 있다. 사적인 경제재도 얼마든지 공익에 부합할 수 있기 때문이다.
2) 합리설: 합리설은 정책목표의 원천은 국민에 있다고 전제하고, 관료가 이러한 국민의 의지를 최적의 상태로 실현시키는 것이 공익이라고 보는 입장이다. 공익의 근원은 결국 국민이기 때문에 관료는 먼저 국민의 의지를 발견하여 이를 목표화하고 이러한 국민의 의지를 어떻게 최적으로 실현시키느냐에 따라 공익이 결정된다는 것이다. 따라서 정책결정과정이란 공익을 실현하기 위한 가치중립적인 기술과정(value-neutral technical process)이며, 결국 공익이란 정책결정과정을 합리화시킴으로써 이루어진다고 생각한다. 합리설은 공익이란 사익과 다르고 사익의 단순한 집합이 아니라는 차원에서 규범설적인 실체설과 유사하나 공익은 선험적인 것이 아니고 국민의 의지 또는 민심으로서의 국민 대다수의 의사 속에서 발견되는 상대적 개념이라는 면에서는 차이가 있다. 그러나 합리설도 일정한 비판을 받는다. 첫째, 공익의 근원이 되는 민심이나 국민의 의사가 과연 무엇인가를 찾는 것은 매우 어렵다. 국민의 의사라는 것은 조작될 수도 있고 강자의 이익이 국민의 의사인 양 왜곡될 수도 있기 때문이다. 둘째, 정책결정과정이 국민의 의사를 최적으로 실현하기 위한 가치중립적이며 기술적인 과정이라고 하는 것은 고도의 재량권을 가진 행정의 현실에 비추어 볼 때 대단히 비현실적이라는 점이다.
3) 공익의 존재설과 부존재설
⑴ 공익의 존재설
(가) 최고의 윤리기준설 : 공익은 정치생활에 적용될 수 있는 최고의 윤리기준이라는 입장이다. 사회에는 공공선(common good)이 있고 이 공공선은 모든 정책을 평가하는 기준이 되어야 한다는 것이다. 윤리적 기준으로서의 공익은 모든 사람에게 동일하게 느껴지는 단일의 목표로 간주되며, 규범설 또는 실체설의 입장이다.
(나) 과정설 : 이 이론은 탈도덕적인 것으로서 정책결정에서의 윤리적 기준이 될 수 없으며, 공익이란 다양한 사익의 갈등과정에서 나온다는 것이다. 여기에는 세 가지 유형이 있다. 첫째는 공리설이다. 공리설에서는 공익이란 개인 이익의 총합이나 집합에 지나지 않는다고 본다. 이 학설의 근원은 J.Bantham의 ‘최대다수의 최대행복’이라는 공리주의 철학에 연원한다. 여기에서 공익이 출현하는 과정은 모든 사람의 효용은 같다는 전제하에 효용면에서 이익 및 손실을 확인하고 전체 효용면에서 이익이 얼마나 있을 것인가를 측정함으로써 공익이 발견된다는 것이다. 둘째는 과정의 결과설이다. 이 학설은 공익을 다양한 이익집단의 상호작용에서 나오는 결과라고 보는 것이다.
(다) 합의설 : 이 이론은 공익이란 개별집단의 이익보다 광범위한 것으로서 다수의 이익이 바로 공익이라는 것이다. Anthony Downs는 개인의 이익은 아무리 모여도 공익이 될 수 없으며, 공익이란 민주사회의 작동에 필요한 최소한의 합의와 직결된다고 주장한다.
⑵ 공익의 부존재설 : 전체 사회로서의 이익이란 있을 수 없으며, 이익이 있다면 개별적인 특정집단의 이익밖에 없다는 입장이다. 정치현상이란 단순히 집단현상에 불과하며 사회라는 것도 그것을 구성하고 있는 집단의 복합체에 불과하다는 것이다. 또한 공익이 의미가 있으려면 정책결정과정에서 측정할 수 있는 형태로 되어 있어야 하는데 공익은 매우 비과학적인 성격을 띤다는 것이다. Arthur F. Bently의 입장이며, David Truman과 Schubert도 그의 계열에 포함된다.
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