고려 지방제도
1. 정비 과정
(1) 태조
① 호족 지배력이 강한 주현지역과 군사상 요충지역인 진 ∙ 도호부(전주에 안남도호부 설치) ∙ 도독부 지역, 그리고 왕실세력의 기반이 되는 지역인 서경에 따라 각각 차이가 있었다.
② 군사적 특수지역 외에 중앙에서 외관을 파견한 지방통제는 거의 이루어지지 않았다. 다만 조부(組賦)의 수취와 운송을 위해 임시로 파견되는 조부의 징수와 보관을 담당하는 조장(租藏), 금유(今有)라는 사자, 조부를 개경으로 운반하는 전운사, 양전사 등 부세 수취를 위한 사행관(使行官)을 파견하는 정도였다.
(2) 성종
① 양계에 병마사가 설치 : 성종 8년에 그 존재가 확인된다 - 병마사는 외직으로 이는 5도 안찰사제 성립보다 크게 앞서고 있음을 알려주는 것이다. 그리고 안찰사와 병마사는 병렬적 위치에 있었다 하지만 병마사의 지위가 안찰사보다 높았다.
② 성종 2년에 조장 ∙ 금유를 파하고, 전국에 처음으로 12목을 설치하고 상주하는 민사 지방관을 파견하였다 : 12목은 양주, 광주, 충주, 청주, 공주, 진주, 상주, 전주, 나주, 승주 해주, 황주였는데, 모두 유서 깊은 고을이었으며, 강력한 지방세력이 자리 잡고 있으며 또한 인구나 농지 면에서 우월한 곳이다.
③ 거란과의 1차 전쟁을 치른 뒤, 성종 14년에 10도 12주(절도사) : 성종 2년부터 실시된 12목에 절도사를 두어 12절도사제(일종의 군정을 강화함으로써 더욱 완전한 중앙집권을 꾀한 조치, 또는 얼마 전에 있었던 거란과의 전쟁과 양국간의 긴장 등을 감안한 조치 등으로 추정하고 있다)로 바꾸었다. 그리고 당의 10도제를 모방하여 10도제를 실시하였으나 고려와 당의 사회적 여건이 달랐기 때문이 실시 직후 유명무실하였다.
(3) 현종
① 경기 설치, 안찰사 파견 시작
② 5도 양계제의 성립과 지방제도 정비 : 4도호부, 8목, 56지주군사, 28진장, 20현령의 지방관을 두는 고려 군현제의 뼈대를 확립하였다 - 신라 통일기에 420~440개였으나, 11세기 전반 경 지방제도가 재정비된 상태에서 510여 개가 되었다.
(4) 예종 : 양광도, 전라도, 경상도, 서해도, 교주도의 5도 안찰사가 완성되고, 속현에 비정규수령인 감무가 파견되기 시작하여 인종, 명종, 고려 말 공양왕 때까지 계속해서 파견되었다. 감무의 파견은 당시에 크게 문제되고 있는 民人의 유망을 막고 안집시키기 위해 파견되었는데, 국가의 입장에서는 중앙집권화의 진전이라는 의미를 갖는다.
2. 지방조직
(1) 3경 : 장관은 유수(留守, 수도 이외의 別都 또는 행궁의 소재지에 둔 특수한 지방 장관, 임금을 대신하여 머물러 지킨다는 뜻이다)
① 초기 : 개경, 서경(평양 - 태조 때), 동경(경주, 성종 때)
② 중기 : 개경, 서경, 남경(양주, 문종 때, 조선시대 한양)
③ 계수관으로서의 3경 : 서경, 남경, 동경 - 그 가운데 서경의 지위가 가장 높았다.
* 3경은 삼국시대 수도였던 평양, 한양, 경주를 부수도로 키워 국가의 균형적 발전을 도모하는 동시에 그곳의 지방 세력을 무마하기 위한 목적에서 설치하였다. 문종 이후 동경대신 남경(한양)을 넣었다. 그것은 한양이 반도의 중앙에 위치하고 산과 강이 좋아서 국가가 크게 발전할 수 있는 명당이라고 주장하는 풍수지리사상의 영향을 받은 것이다. 그리고 조선왕조가 소경을 두지 않은 것은 그만큼 수도의 자립성과 권위가 점차로 높아진 것을 의미한다.
(2) 서경에 분사제도를 실시 : 예종 때 완성 - 서경을 부도(副都)로 생각하여 서경에 중앙정부의 행정기구와 비견되는 독립적인 행정기구, 즉 분사를 태조 5년부터 중앙정부와는 별도의 독립적인 행정기구가 갖추어지기 시작하여 성종 때는 수서원, 문종 때는 서경기 4도가 설치, 예종 때는 제학사원을 분사국자감으로, 그 후 서경의 기구와 체제는 묘청의 난 이후 대포 개편되면서 독립성을 상실하고 점차 토관직으로 변모되어 갔다.
(3) 경기 : 현종 때 경기를 설치하였고, 문종 때 경기에 전시과를 지급하였다.
3. 지방 행정제도의 설정 : 국가의 공적질서를 전국적으로 확대하면서 국가가 필요로 하는 재원을 조달하며 지방 세력을 견제하기 위하여 지방제도를 설정 - 지방 행정제도는 다양한 지방 세력을 기반으로 운영하는 것이기 때문에, 세력관계의 변화에 따라 변동할 수밖에 없는 것이다.
4. 특징 : 본관의 격에 의한 계서적 지배로 조선보다 허약하고 미숙한 중앙집권체제였다.
(1) 주도적 집단과 종속 집단으로 구성되는 하나의 지역권이 형성되어 신분적이고 본관의 격에 따라 존재 형태를 달리하여 주현, 속현, 천민집단 등을 종속관계인 계서적으로 운영하여 법제적 지위나 부세의 부담에 차이가 있었다.
* 본관의 격에 따라서도 존재형태를 달리하였다. 즉 주현과 속현, 일반 촌락과 부곡제 지역 등의 차이에 따라 주민들의 법제적 지위나 부세의 부담에 차이가 있었다. 그렇기 때문에 그 지역 출신 인물의 공로나 반역 등에 대한 상벌로 읍격이 높아지거나 깎이기도 하였다.
(2) 민정 중심과 군정 중심의 이원적 조직 : 안찰사와 병마사는 그 임무에 차이가 있었다.
① 민정 중심 : 5도(시대에 따라서 6도가 되기도 하고 7도, 8도가 되기도 하였다), 8목
② 군정 중심 : 양계, 도호부(4 -> 5 -> 3 도호부로 변천)
㉠ 4도호부 : 안북(정주), 안변, 안남(전주), 경주(동경 승격 -> 현종 21년 안동으로 이동)
㉡ 5도호부 : 안서(해주)추가
㉢ 3도호부 : 남쪽의 군사적 긴장상태가 해소되자 안남, 안동도호부를 폐지하였다.
(3) 5도의 편제
① 안찰사(도의 장관으로 일정한 한계) : 안찰사는 외직이 아니라 경직, 시무기구도 없고, 5~6품, 춘추로 6개월로 지방을 순시, 감찰
* 고려 전기에 군현이 중앙정부와 직결되고 한정된 기능에 있어서 계수관으로 하여금 중간 기구의 역할을 담당하게 한 지배체제는 중기 이후 경기, 5도, 양계가 착실한 중간 기구로 부상함에 따라 커다란 발전을 보였다. 그러나 이러한 삼원적인 중간 기구의 차이는 미숙성을 면치 못한 것으로 고려는 시간이 흐름에 따라 점차 일원화의 길을 걷게 되었다.
② 주, 부, 군, 현 : 고려 전기에는 지방관이 파견된 주현(130개)보다 지방관이 파견되지 않은 속현(373개)의 수가 거의 세 배나 되었다 - 주, 부, 군, 현은 대체로 몇 개의 촌으로 구성되었다.
㉠ 수령 5사 : 농업 진흥, 인구와 호구의 증식, 부세 수취의 공정, 재판의 공정, 치안 확보
㉡ 봉행 6조 (奉行六條, 현종9년) : 이 봉행 6조는 안찰사가 각 지방 수령들의 현부에 대한 염찰, 포폄 등을 객관적 기준으로 지방 수령을 출척하였다.
* 봉행 6조
1) 백성이 근심하고 괴로워하는 것을 살필 것
2) 백성이 법령을 위반하는 것을 살필 것
3) 백성이 효성, 우애 있음과 청렴하고 결백함을 살필 것
4) 향리의 능력 있고 없음을 살필 것
5) 향리가 부세 재정을 흩뜨려 잃어버리는 것을 살필 것
6) 도적놈과 간사하고 교활한 자를 살필 것
㉢ 외관속관제(外官屬官制) : 수령을 행정적으로 보좌하면서 향리를 통제하고 다수의 속현을 효과적으로 지배, 통제하기 위하여 장서기(掌書記) ∙ 법조(法曹) ∙의사(醫師) ∙ 문사(文師) ∙ 판관(判官) 등의 속관을 파견하였다.
(4) 중간 행정기구의 미숙성으로 계층적, 누층적으로 구성되었다.
① 3원적인 중간 행정기구 : 경기(개성부), 5도(안찰사), 양계(병마사)
② 중간 행정기구의 누층적 구성 : 지방관이 파견되지 못한 속군, 속현은 지방관이 파견된 주현의 통솔을 받았으며, 군현의 모든 일반 행정업무는 중앙정부와 주군, 주현 사이에 직접 이루어졌고, 다만 한정된 기능에 계수관이 중간 기구를 대행하였다.
③ 고려초기의 지방행정은 계수관(3경, 4도호부, 8목) 중심으로 운영되었다 : 계수관은 특정부문(상표진하, 향공선상, 지방의 형사범의 상급심, 과거응시자 선발 등)에 한하여 중간 기구로서 기능하였는데, 예종 인종 대 이후 5도 안찰사제가 성립되면서부터 그의 역할은 크게 약화되어 갔다. 계수관은 영현(주현)과 상하관계에 있었지만 행정 계통상의 상하관계는 아니었다. 고려는 중앙과 주현이 직접 관계를 맺고 있었기 때문이다.
(5) 상피제(같은 관청, 고시관, 자신의 출신지를 피한다) : 고향 지방에 장관으로 임명될 수 없었으며, 조선시대부터 상피제를 실시하였다.
(6) 향리(지방의 실제 책임자)
① 향리 칭호 : 우두머리를 호장이라 한데 대하여 천민집단의 향리는 장(長)이라고만 불렀다.
② 향촌의 실질적인 지배세력으로 읍사(邑司)에서 행정, 조세, 사법, 권농 등 행정적인 공적 기능과 향촌사회의 자치 공동체 기능인 향도도 아울러 관장하고 있었다. 향리의 행정기구인 읍사는 주현, 속현, 향 ∙ 소 ∙ 부곡에도 설치되었으며 행정의 중심이었다.
* 조세나 공물의 징수와 노역 징발 등 실제적인 행정 사무는 향리들이 담당하였다. 향리는 원래 신라말기의 중소 호족 출신이었는데, 집권적 지배체제의 정비 과정을 통하여 주민과 직접 접촉하는 행정 실무자가 되었다. 그러나 이들은 토착세력으로서 향촌 사회의 지배층이었기 때문에 중앙에서 일시적으로 파견되는 지방관보다 영향력이 컸다.
③ 향리 조직은 성종 때 향직제도 개편 : 향직개편은 단순한 명칭의 개정(당대등 → 호장, 병부 → 병정)이 아니라 중앙과의 차별을 명확히 하기 위함이었으며, 지방 토착세력의 독자성을 약화시켜 중앙정부의 통제력을 강화하기 위한 조치였다.
④ 권리 : 향리전인 외역전의 지급과 향역을 세습하였으며 과거를 통해 중앙관리로 진출
(7) 촌(村) : 가장 말단 행정조직(촌의 행정업무는 촌장, 촌정 등이 자치를 하였다)
① 인보(隣保)조직 : 긍정과 부정 두 설이 존재한다.
② 수취와 행정의 기본 단위는 지역촌이다 : 국가 지배의 대상이 지역촌으로 변화된 것은 신라말 지방세력이 호족세력의 대두에 의한 지역촌이 그 만큼 성장한 것을 의미한다.
③ 토성(土姓)을 가진 성씨 집단의 대표들이 읍사 조직에 참여하고 지방 재지세력으로서 주도적 활동을 하고 있었다 : 촌은 촌성을 배출하였던 행정촌과 자연촌으로 구분되어 있었다. 촌성이 있는 촌은 대개 1성 1촌이 많았다. 그것은 한 촌이 동일한 성씨 집단으로 구성되었음을 뜻한다. 그러나 고려 후기에 가면 이성잡거 현상이 나타나기도 하였다.
(8) 부곡제 등의 천민 집단(향, 소, 부곡, 장, 처, 역<육로교통>, 진<수로교통>)
① 개별성과 독자성을 갖는 지방행정의 단위였으며, 지방관이 파견된 주현의 임내로 존재하였다. 그리고 하나으 행정구획이었기 때문에 향리가 존재하여 각기 향사, 부곡사, 소사에 모여 그 지방의 행정사무를 처리하였다.
② 차별대우 : 일반 촌락의 농민들이 부담하였던 삼세 외에 따로 특정한 역에 대한 부가적인 부담을 졌으며, 국학의 입학이나 과거응시가 금지되었고 승려가 될 수 없었다.
* 양인 안에서 군현제 지역과 부곡제 지역을 차별하였을 뿐만 아니라, 지배층 안에서도 계층에 따라 구체적인 차별이 있었다 ---- 본관의 격에 따라서도 존재형태를 달리하였다. 즉 주현과 속현, 일반 촌락과 부곡제 지역 등의 차이에 따라 주민들의 법제적 지위나 부세의 부담에 차이가 있었다.
③ 향, 부곡 : 외리가 존재하였으며, 공해전, 둔전과 같은 국 ∙ 공유지를 경작 - 대체로 그 규모가 작은 편으로 1촌인 경우가 많았고, 큰 부곡에만 몇 촌이 있었지만, 실제로 부곡은 현보다 큰 지역 단위를 이루기도 하였다. 신증동국여지승람에 나타나는 전국의 향, 소, 부곡의 총수는 785개이고 그 가운데서 296개가 경상도 지방에 있었다. 더욱이 부곡은 전체수 406개 가운데 그 절반이 넘는 217곳이 경상도에 집중적으로 산재해 있었다.
④ 소 : 광물, 수공업제품, 농수산물 등 특정의 전문적인 역을 부담하였다 - 국가에서 필요로 하는 금, 은, 동, 철, 탄, 자기, 기와, 명주실, 명주, 종이, 먹, 미역, 소금, 어량의 광물과 수공업제품이나 특용작물 등의 특정 공납품을 생산하여 상공이나 별공의 형태로 납부하는 특수 행정구역이다 - 향과 부곡은 신라 때, 소는 고려 때 발생하였다.
③ 장(莊), 처(處) : 왕실 ∙ 사원에 조세를 부담하는 장, 처전의 토지를 경작하였다.
⑥ 집단으로 승격과 강격 : 일부 주민이나 그 지역 출신 사람들이 국가에 대하여 죄를 짓거나 공을 세우면 연대책임이나 집단포상으로 이어지면서 지방 행정단위의 격을 떨어뜨리기도 하고 올리기도 하였다 - 고려는 지방관이 없는 속현이 전국에 광범위하게 널려 있었기 때문에 중앙정부에 대한 지방민의 충성을 확보하지 않으면 안되었던 것이다.
5. 고려 후기 지방 통치조직의 변화 : 문무교차제 시행, 감무의 증치, 향 ∙ 소 ∙ 부곡의 해체
(1) 감무의 확산과 농민들의 피역저항, 항조저항, 유망 등의 격화와 농촌사회의 변화
① 감무의 증치 : 무인들이 집권하는 명종조에 대폭적으로 증가되었다 - 이것은 무인들에 대한 권익의 보호나 세력기반과 밀접한 관련을 가지는 것이었다.
② 농민의 유망 : 속현에서 집중적으로 발생하였다.
(2) 문무교차제 시행 : 원래 외관은 문반의 임로였지만 무신정권때 吏가 문신이면 副吏는 무인을 선발한다는 식의 문, 무를 교차하여 지방관에 임명하는 제도로서 무신 정권의 소산물로 무신정권 때 무인들의 요구에 따라 그 반수 가량은 무인들로 채워지게 되었다. 이로 인해 외관사이에 갈등이 빚어지는 등 지방행정에 많은 차질을 초래하였다.
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