통치조직의 정비
중앙의 관제
1. 고려의 중앙관직 체계
(1) 실직(實職)과 산직(散職) : 실직은 직사(職事)가 있는 관직이고, 산직은 직무를 보지 않는 관직으로 검교직과 동정직 고려후기 공민왕 때 설치된 첨설직 등이 있다.
① 청요직(淸要職, 맑고 긴요한 관직)과 관직(館職) : 관직의 중요성과 성격을 기준으로 구분하였다. 이들은 모두가 과거 급제자만이 진출할 수 있는 임로(任路)였다.
㉠ 청요직(淸要職 : 대간직, 정조(正曺, 문무인사를 관장한 이부와 병부의 관직), 학사(學士)와 지제고(知制誥)를 말한다. 학사와 지제고는 문한관(금내 6관)을 말한다.
㉡ 관직(館職) : 예문관(한림원)과 시정의 기록을 관장한 춘추관(사관)의 관직을 말한다.
② 문한직으로 금내(禁內) 6관 : 한림원(일명 옥당, 외교문서와 왕의 교지 작성), 춘추관(처음에는 사관), 비서성, 보문각(서적을 관리하고 경연을 담당), 동문원, 유원
③ 금내 3관 : 도병마사, 식목도감, 영송도감(迎送都監, 외국사신의 영송을 담당)
④ 일시적인 권무직이 존재하기도 하였다 : 수시로 발생하는 정직 소관이외의 사무를 처리하기 위하여 권무직을 따로이 두었다 - 직위에 상응하는 녹봉을 지급받았다.
(2) 품관(品官)과 품외(品外)
① 품관 : 크게 세 부분으로 2품 이상의 재추, 6품 이상의 참상직, 7품 이하의 참외직이다. 재추는 옥대(玉帶), 참상직은 서대(犀帶), 참외직은 흑대(黑帶)를 띠도록 규정되어 있다.
② 품외 = 리직 : 리직은 일반적 의미의 사무직인 서리직계통(주된 계층은 군인, 잡류직은 세습하는 이족)의 미입사직(未入仕職)으로 구분되어 있었고, 귀족양반의 자제가 음서로 입사할 때 받기도 하고, 또 그 위의 품관으로 승진하는 것이 보통이었다.
㉠ 입사직 : 주사, 녹사, 영사(令史), 사(史), 기관(記官) 등으로 품관으로 진출할 수 있었다.
㉡ 미입사직 : 장고, 잡류 등으로 품관으로 진출할 수 없었다.
2. 중앙 정치기구의 구성
(1) 정치제도의 정비 : 초기에는 태봉, 신라, 당의 관제 일부를 병용하였으나 - 3성 6부 및 제시 ∙ 서 ∙ 국 등 행정기관이 당제를 기본으로 하면서 송제의 중추원과 삼사와 고려의 독특한 제도 등 세 계통으로 구성된 여러 정치기구가 운용의 조화를 이루고 있었다.
* 고려의 정치조직은 성종 2년에 정비되기 시작하여 문종 30년(1076)에 완성되었다.
* 성종 때 중앙집권체제를 확립하고 안정된 국가기반을 마련한 고려는 이때부터 지배체제와 사회구조를 정비하기 시작하여 현종을 거쳐 문종 때에 이르러서는 최종적인 완성을 이룩하 였다 ---- 우선 성종 때 3성 6부의 정부조직과 중추원, 삼사 등의 중요기구가 설치되었 고, 목종 때 여러 관서가 증설되었으며, 현종 때 도병마사가 성립됨으로써 중앙관제가 완성되었다.
(2) 정치기구들이 조직상 상 ∙ 하 이중으로 구성되는 미분화성 내지 미숙성 : 중서문하성의 재부와 낭사(성랑 또는 간관), 중추원의 추부와 승선방, 상서성의 도성과 6부 등의 분립
(3) 근간은 당의 3성 6부 : 운영은 2성 6부 2사 7시이다.
① 중서문하성(문하시중 = 종1품)
㉠ 구성 : 2품 이상 재신(재부, 재상)과 3품 이하의 낭사(성랑 또는 간관)로 구성되었다.
ⓐ 재부(宰府) : 최고의 정무기관으로 중요한 국정 일반을 관장하고 국정을 심의 ∙ 결정
* 중서문하성의 재신은 백관을 통령하고 정책을 의논 ∙ 결정하였다.
* 상서성은 백관을 거느리고 정책 집행을 담당하였는데, 그 밑에 실제 정무를 담당하는 이 ∙ 호 ∙ 예 ∙ 병 ∙ 형 ∙ 공의 6부가 속해 있었다.
ⓑ 낭사(郞舍) : 간쟁, 봉박
㉡ 중서문하성의 재신이 6부를 직접 지배하였다 : 상서령은 실직이 아니었고, 실질적인 장관이라 할 수 있는 좌우복야는 재상에 포함되지 못하였고, 허직(虛職) 또는 한직(閑職)으로 많이 이용되었다. 따라서 6부는 상서도성의 좌우복야의 통솔을 받게 되어 있었지만 실제로는 중서문하성의 재신들이 6부의 판사(判事, 겸직하는 최고의 관직 = 조선의 제조제)를 겸임하고 상서 위에서 각 부를 관할하였다. 이것은 상서성이 중서문하성에 예속되어 있었음을 나타내는 것으로 상서성의 권한을 중서문하성에 흡수시키는 결과를 초래하였다.
② 상서성 : 상서도성과 6부, 그리고 6부에 예속된 속사(2사)로 구성되었다.
㉠ 상서도성 : 상서령(종1품), 좌우복야(정2품) 등으로 구성 - 상서도성은 6부의 통솔에 있어 유명무실하였으나, 상서성은 중앙의 6부와 지방의 주현 사이의 공문을 중계하거나 외국에 발송하는 외교문서를 관장하는 등 국가 행사를 주관하는 사무기관에 지나지 않았다.
㉡ 6부 (정3품의 상서가 장관, 정4품의 시랑이 차관)
ⓐ 6부 직주제 : 상서 6부가 자기의 소관 사무를 중서문하성과 상서성을 거치지 않고 직접 국왕과 연결되는 직주제는 국왕으로 하여금 정부기구를 통할하는 권한을 갖게 하지만, 재신이 겸하는 6부 판사제가 따로이 마련되 있어, 직주제가 어느 정도 실효성을 갖는 제도였을까에 대해서는 의문이 없지 않다. 판사제가 없는 조선에서 6조 직계제를 채택함으로써 얻을 수 있는 왕권강화와 같은 효과를 고려에서는 거두기가 어려웠다.
ⓑ 정치조직상 6부는 국가행정의 중심기구 지위에 있었다 : 재상의 통할을 받지만 중의 百司와 지방의 모든 주현을 관장하였고, 실질적인 행정사무를 관장하였다. 6부의 상서는 재추로 올라가는 요직이었으며 때에 따라 상서는 추신을 겸하는 경우가 많았다.
ⓒ 병부의 대두 : 周官에 따른 이, 호, 예, 병, 형, 공의 순서가 아니라, 이, 병, 호, 형, 예, 공의 순서였다. 조선 세종 때에 이르러 비로소 원상으로 개정되었다.
(4) 송의 제도를 가미
① 중추원(추밀원, 판원사, 종2품) : 중추원의 추부는 중서문하성의 재부와 함께 재추 또는 양부의 칭호를 갖는 권력기구이다. 중추원의 추신은 상서직을 겸직하는 예가 많았다.
㉠ 2품 이상의 추신들로 구성되는 추부 : 군기를 관장하며 재신들과 함께 국정을 총괄하였다 → 조선시대 삼군부로 계승
㉡ 3품 이하의 승선들로 구성되는 승선방 : 왕명출납 담당 → 조선의 승정원으로 계승
② 삼사(판사, 재신 겸) : 전곡 출납에 대한 회계(재정의 수입과 관련된 사무)
- 오히려 재정에 대한 권한은 호부에 더 많이 주어져 있었다. 전기에는 호부, 후기에는 도당 때문에 그 기능이 제약되어 제대로 역할을 다하지 못하여 그 지위와 기능이 약하였다.
(5) 고려의 독자적 : 도병마사와 식목도감, 2성체제, 문산계에 무신이 포함
3. 중앙정치의 성격
(1) 정치체제상 중앙집권적이지만 지배세력은 귀족이다.
(2) 전체적으로 관리들의 기능이 신라시대보다 세분화되고 전문화되었다.
(3) 권력구조는 왕권과 귀족 사이의 권력의 조화 위에 이루어지고 있었다.
(4) 정치권력은 재추에 집중되어 6부를 비롯한 최고직을 겸하여 중앙의 정치운영에서 가장 핵심적인 위치를 차지하고 있었다. 권력은 추신보다 중서문하성의 재신에 집중되었다.
(5) 중추원과 삼사의 기능은 미숙하였다 : 고려에서는 군무를 병부 및 도병마사에서, 재무를 호부에서 담당하였으므로 중추원의 군무, 삼사의 재무의 역할은 축소되지 않을 수 없었다.
(6) 유교 왕도정치가 시작되어 정치적 비판과 견제 역할은 제도적으로 보장되었고 발달하였다.
① 언론과 학술정치 시작 : 대간제도와 경연이 시작(청연각, 보문각 : 서적관리, 경연 담당)
② 대간(대성)제도 (무신정권기 침체 → 조선시대 대간제도 독립)
㉠ 구성 : 어사대(대간), 중서문하성의 낭사(간관)
ⓐ 어사대(대간) : 시정 논집, 풍속 교정, 백관의 규찰과 탄핵
ⓑ 중서문하성의 낭사(간관) : 간쟁과 봉박 - 국왕의 과실을 간언 시정하는 간쟁과 잘못된 왕명을 시행하지 않고 되돌려 보내는 봉박(封駁)
㉡ 지위와 직능 : 이들은 비록 지위는 낮으나 왕이나 고위 관료들의 활동을 지원하거나 제약하여 정치 운영에 견제와 균형을 이루었다.
㉢ 임무 : 서경(署經, 문무관의 임면, 법의 개폐 등에 심사 동의) - 대간과 간관의 직능은 엄격히 구분되지 않는다.
㉣ 조선보다 제도적인 약점 : 고려의 대간제도는 이전 시대에 비해 한 단계 발전한 정치제도이지만 조선에 비하면 대간들에 대해 직접적인 인사권을 가진 국왕이나 대신들이 이를 행사하여 거북한 인물을 타부서로 옮겨가게 함으로써 비판과 견제가 봉쇄되기도 하였다. 즉 고려 대간은 조선에서처럼 <독립된 관서>를 이루지 못하였으며 대성의 운영 측면에서도 중서문하성의 하급 기구의 성격이 있고, 서경권이 <全官吏>로 왕권을 제약하였다. 따라서 대간은 때로 재추를 견제하기도 하였지만 협력하는 측면도 많았다.
(7) 귀족적인 성격 : 5품 이상의 고급 관료에게 자유로이 자손들을 벼슬시킬 수 있는 음서제, 물질적 전수를 가능케 한 공음 전시과, 한품제(한직제), 유리한 교육상의 여건으로 다수의 과거 합격자 배출, 고려 조정의 최고위 관리들의 내외 친속의 비호로 쉽게 고관으로 승진, 그리고 폐쇄적인 통혼권(通婚圈)을 형성하여 외척이 되거나 연혼관계(蓮婚關係)를 맺고 서로 얽힌 가운데 대부분의 국가 요직을 점유하였다. 따라서 정치조직에도 이러한 요소가 반영되었다.
① 중서문하성 : 중서문하성이 행정기관이 아니라 의정기관이었다는 점이다.
② 재추회의 : 재추 전원의 만장일치의 채택은 문벌귀족의 집합체였다고 할 수 있다.
③ 음서제의 일반화와 음서출신 재상 : 음서출신자는 관품이나 관직승진에 제한이 없었을 뿐 아니라 오히려 대부분이 5품 이상의 관직에 오르고 재상에 진출하는 사람도 많았다.
④ 대간과 청요직의 운영 : 서경과 간언이 귀족 관리들의 커다란 권한이었다. 더구나 정조(政曺), 대간, 한림원직 등 청요직의 관직은 특권 신분층과 긴밀히 연결되어 있었으며, 같은 과거합격자라도 명문 귀족의 자제들은 대간, 승선 등 청요직에 임명되고 그 출세가 빨랐다.
* 대간제도도 유사한 맥락에서 파악할 수 있을 것 같다. 대간은 서경, 간쟁이나 시정의 득실을 논하는 기능 등을 통해 감히 왕권을 제약하는 귀족세력의 한 대표적 존재였기 때문이다. 이것 또한 귀족적 성격을 강하게 풍기는 제도의 하나였다.
⑤ 중앙과 지방의 지배층을 구분하여 중앙의 지배층을 보다 격상시키는 문 ∙ 무산계를 운영하였다 : 이로써 중앙의 문무품관층과 향리층은 관계제도에 의해서 구별되게 되었다.
⑥ 한품제 ∙ 한직제 (신분과 직종에 따라 품계를 제한하여 관리를 서용하는 제도) : 실시 목적은 국가의 기틀을 튼튼히 하고자 상벌을 철저히 함에 있었다. 한품제에 보이는 연좌는 신분의 분별에 있었지만 그 신분이 자자손손 세전되었기에 점차 하나의 신분으로 고정되었다 .이러한 연좌법은 고려 신분제를 형성하는 바탕의 하나가 되었으며, 문벌의 형성 배경이 되었다.
㉠ 8세 호적에 하자가 있는 자 : 청요직과 목민직에 임명되지 못하였다.
㉡ 4조 호구에 하자가 있는 자 : 7품에 한품되었다.
㉢ 무한품층 : 왕족의 후손, 공신, 문무관인, 과거에 등과된 향리의 자제
㉣ 5품 한품층 : 향리 (그 직임으로 인하여 5품에 한정되었다)
㉤ 7품 한품층 : 사조(四祖) 호구에 하자가 있는 자, 악관, 잡류, 남반, 승려자손, 부곡리
㉥ 탈락층 : 윤리 규범을 어긴 근친혼자의 자손, 부곡인, 세계를 알지 못하는 자와 천인
⑦ 검교직, 동정직 같은 산직인 훈직제도의 운영
㉠ 배경 : 관직과 거기에 취임할 수 있는 관원이 일정하게 정해져 있는데 따른 한계를 극복하고 보다 많은 인원을 관직세계에 수용할 필요성에서 마련된 직제로 고려가 재지 호족세력을 중앙정부의 통치하에 흡수하기 위하여 많은 관직이 필요하였기 때문이다.
㉡ 고려시대의 특징 : 산직은 직사가 없기는 하였지만 일면 훈직의 성격을 가지고 있었을 뿐더러 검교직 소지자는 녹봉과 토지를 지급 받았으며 동정직자도 급전의 대상에 끼어 있었다. 동정직은 대부분 참하관직에 설치되어 있었기 때문에 초입사직 및 이와 관련되어 있는 음식을 받는 사람은 처음부터 실직을 받는 것이 아니라 우선 동정직을 받아 결품한 다음에 차차로 실직도 받고 품계도 올려 받게 되어 있었다.
㉢ 조선시대의 특징 : 조선시대는 중앙집권적 관료체제가 확립되어 관직의 권위가 높아져 경제적 이익이 없어도 산직이나마 차지하여 사회적인 권위를 누리려 하게 되었다. 따라서 조선시대에는 산직자에게까지 경제적인 반대 급부를 할 필요가 없게 되었다.
(8) 봉작제(封爵制) : 왕자, 외척, 공신에게 공(公), 후(侯), 백(伯), 자(子), 남(男)의 작을 봉해주는 제도로 고려 후기 충선왕 때 봉군제로 바뀌었다 - 봉작의 유무가 귀족 신분과 하층 신분을 나누는 기준이 되지 않았다. 중국 당의 봉작제를 참고로 하였으나 대상을 왕족과 비왕족으로 나누는 것과 국가에 특별한 공로가 있는 관료를 대상으로 수여되었지, 서양 봉건제에서처럼 작위가 자손에게 세습되지 않았다.
(9) 과거제의 이중성 : 과거제도가 비록 신분 계층 관계가 반영되어 운영되었다 하더라도 음서와는 달리 실력을 토대로 한 경쟁을 전제로 하는 것이다 - 여러 제도적 장치에도 불구하고 고려 전기의 지배세력은 확실한 신분의 세습을 보장받지는 못했다. 능력과 실력을 위주로 하는 과거제가 중시되었던 까닭이다. 한림원이나 춘추관 등의 관직에는 과거 출신자만 임명될 수 있었으며 음직을 받은 자 중에도 다시 과거를 보는 자가 있었던 점에서도 알 수 있다.
4. 식목도감 (판사, 재신 겸) : 구성원은 도병마사의 관원 구성과 유사하였으나 격은 약갈 떨어졌다. 기능은 임시기구로서 국내 정치에 관한 법의 제정이나 각종 시행 규정을 다루던 회의기구였다. 특히 관리 등용의 신분 제한 문제를 많이 논의하였다. 고려후기에 도병마사의 기능이 강화되면서 상대적으로 그 기능이 약화되었다.
5. 도병마사 (판사, 재신 겸)의 변천과 도평의사사
(1) 성종 : 양계의 병마사를 중앙에서 통령하기 위해 처음 실시하였다.
(2) 현종 : 중서문하성의 재신 5명과 중추원의 추신 7명으로 구성된 기구로써 순전히 대외적인 국방과 군사 문제를 심의하는 임시적인 회의기구에 불과하였다.
(3) 무신정변 이후(고종 후년) : 중서문하성과 중추원 양부의 재추 전원으로 구성되고 군사적 문제뿐 아니라 민사적 문제까지도 관장하게 되어 도당(都堂)으로 불리게 되었다. 도당이라고 불리게 된 것은 이제 도병마사가 재추로 구성된 중앙의 최고기구로 변화하였음을 나타내는 것이다. 이러한 변화는 도병마사가 도평의사사로 개칭되는 한 요인이다.
(4) 원 간섭기(충렬왕, 1279) : 도평의사사로 개편 - 도병마사는 원의 관제와는 무관하였기 때문에 개정의 대상이 되지 않았지만 이제는 기능상으로 기구명이 적합하지 않았기 때문에 고려 스스로의 의지에 의하여 그에 알맞은 명칭인 도평의사사로 개칭되기에 이른 것이다.
① 구성 : 재추의 수가 증가하고 직접 직사자가 아닌 재추 상의와 삼사까지 포함하여 70~80명으로 구성 - 중서문하성(재상부와 언간부), 중추원(추부와 승선부), 재정삼사
② 기능 : 종래의 중서문하성 중심에서 도평의사사 중심으로 바뀌었다.
㉠ 임시기구에서 상설기구로 변하였다.
㉡ 국정전반 : 중서문하성의 정책결정 기능과 6부의 행정실무 기능을 통합한 전세, 조세, 형옥, 의례, 전주(銓注), 군사, 대외관계 등 국가의 중요 국무를 회의 결정하고 이를 집행하였을 뿐만 아니라 지방에도 명령을 내리는 최고 기관이 되었다 - 심지어 왕지(王旨)까지도 도당을 경유하여 실행하게 되었다. 따라서 6부의 행정기구를 장악하는 6색장(六色掌)이 편성되고, 이는 다시 창왕 때 6방녹사(六房錄事)로 개편되었으며, 공양왕 대 6방녹사를 통할하는 사무관청인 경력사(經歷司)가 설치되었다.
③ 영향 : 재상권의 증가는 왕권을 약화시키는 요인이 되었지만 무신정권시대에 비해서는 왕권이 강화되고 관료정치가 회복되는 과정을 보여 주는 것이었다.
④ 도평의사사 혁파 : 조선의 태조는 의흥삼군부를 설치하여 도평의사사 내 중추원의 군정기능을 허구화시켰고, 조선의 태종은 도평의사사가 가지는 중서문하성의 재부의 행정권은 의정부로, 낭사의 간쟁권은 3사로, 중추원의 추부의 군사권은 삼군부로, 승선부의 왕명출납권은 승정원으로, 삼사의 재정권은 호조로 기능적 분화시켰다.
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