Sabatier의 옹호연합모형
(Sabatier's Advocacy Coalition Framework : ACF)
Sabatier는 1988년 정책변동을 위한 설명으로서 옹호연합모형(ACF)을 제시했다. 이는 외적변수(external parameters), 정책옹호연합(policy advocacy coalition), 신념체계(belief systems), 정책중개자(policy brokers), 정책학습(policy learning), 정책산출(policy output), 그리고 정책변동(policy change) 등으로 구성된다(<그림> 참조).
<그림> 옹호연합모형(ACF)의 구조틀
1) 외적변수
장기간에 걸친 정책과정의 변동을 이해하기 위해서 본격적으로 제시된 ACF는 특정정책을 옹호하고자 정치적으로 중요한 활동을 하는 정책옹호연합을 분석단위로 상정한다. 이러한 연합의 형성과 활동에 제약을 가하거나 전략적 기회를 제공하는 결정적인 영향은 정책하위체제의 외적변수에서 비롯된다.
외적변수는 안정적인 외적변수(stable external parameters)와 역동적인 외적변수(dynamic external events)로 구성되어 있는데, 전자는 문제영역의 기본적 속성, 자연자원의 기본적 분포, 근본적인 사회문화가치 및 사회구조, 기본적인 법적구조 등이며, 후자의 경우에는 사회경제적 조건의 변화, 여론의 변화, 지배집단의 변화, 다른 하위체제로부터의 정책결정 및 영향 등을 들 수 있다. 안정적인 외적변수들은 변화가 불가능하지는 않으나 마치 종교의 개종처럼 변화의 속도가 매우 더디고 범위 또한 협소하다. 반면, 역동적인 외적변수는 정책하위체제에 단기간에 큰 영향을 미친다.
2) 정책옹호연합
정책옹호연합은 어떤 일정한 정책영역 또는 하위체제 내에서 신념을 공유하는 행위자들끼리 서로 뭉치는 이해당사자를 의미한다. 정책은 합리적 분석과 정치적 산물이다. 정책과정상의 정치적 활동에는 경쟁과 함께 협력도 중요하다. 이런 과정에서 경쟁하는 세력에 대항해서 자신들의 이익이나 선호를 옹호하기 위해 연합의 형성이나 조직화된 협력들이 일어나게 되는 것이다.
3) 신념체계
정책하위체제를 살펴보면 관련자는 몇 개의 옹호연합을 구성하는데, 이들은 기본적인 가치, 정책에 대한 인과적 인식, 정책수단에의 동의와 같은 중요한 신념체계를 공유하는 행위자들의 협력체로 구성된다. 이러한 신념체계는 규범적 핵심, 정책핵심, 그리고 도구적 측면의 계층적 구조로 구성된다(<표> 참조).
규범적 핵심(normative core)은 신념체계 중 가장 최상위의 수준으로 자유, 평등, 발전, 보존 등의 존재론적인 공리가치의 우선순위를 정한다. 규범적 핵심은 연합을 형성하게 되는 가장 근본적인 시각으로 그의 지향점이 광대하므로 특정정책과의 직접적인 연관성은 다른 계층의 신념보다 떨어진다.
정책핵심(policy core)은 특정 하위체제에서 실제 운용되는 정책과 밀접히 연관되어 있다. 정책에 관련되어 어떠한 특정목표가 정해질 것인지 혹은 목표달성의 필수조건들이 어떠한 것인지에 관한 인과적 인식을 말한다.
이에 비해 도구적 측면(instrumental aspect)의 신념은 가장 범위가 좁은 것으로 행정상 혹은 입법상의 운용과정에서 나타나는 정책수단, 예산의 배분, 성과에 대한 평가, 법적 개정 등이다. 이는 특정한 세부적 정책에만 국한되는 것으로 가장 구체적이며 변화가능성이 다분하다.
<표> 정책옹호연합의 신념체계
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구 분 |
내 용 |
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규범적 핵심 |
규범적․존재론적 공리가치 |
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정책핵심 |
실제 운용되는 정책 |
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도구적 측면 |
정책수단, 예산의 배분, 성과에 대한 평가, 법적 개정 등 |
4) 정책중개자
정책옹호연합들 간의 대립과 갈등을 중재하는 제3자를 정책중개자라고 부른다. 정책중개자의 주요 관심은 정책옹호연합들 사이의 갈등을 줄이면서 합리적인 타협점을 찾아내는 것이다. 옹호연합들은 그들이 소유하는 재원을 동원하여 그들의 신념체계를 공공정책으로 변화시키려고 경쟁하게 되는데, 이때 정책중개자인 제3의 행위자들, 즉 정치인과 관료 등에 의해 중재되는 것이다.
5) 정책학습
정책학습은 경험으로부터 초래되며, 정책옹호연합의 믿음체계 변경과 관련되어서 나타나는 생각이나 행태의 변화를 의미한다. 따라서 정책학습은 정책옹호연합들의 신념체계 수정을 의미한다. 이러한 신념체계의 수정은 주로 신념체계의 계층적 구조에서 도구적 측면에 집중되며, 반면에 정책핵심에서는 변화가 일어나기 쉽지 않다. 정책핵심의 주요한 요소들을 변화시키기 위해서는 정책연구의 계도기능을 통한 장기간에 걸친 필요한 정보의 축적을 필요로 한다. ACF에서는 이러한 정책학습이 장기적이고 점증적인 변화를 촉진하는 힘으로 파악된다.
ACF는 정책옹호연합들의 신념체계 변화를 의미하는 정책학습을 유도하는 조건으로 옹호연합들 간 상당한 수준의 갈등과 논쟁을 촉진하는 전문적인 공개토론회․공청회․포럼 등이 있어야 한다.
6) 정책산출과 정책변동
결국, 정책옹호연합들 간의 정책학습을 통해 정책이 산출되게 된다. 이것이 이전과는 다른 정책산출일 경우 정책변동이 이루어졌다고 할 수 있다. 이러한 정책형성과정의 정책변동은 정책집행과정으로 이어지게 된다.
Sabatier의 옹호연합모형은 정책갈등 등 복잡한 정책변동현상을 논리적으로 조명하는데 기여를 하고 있으나, 정책변동의 명확한 시작점이 불분명하고, 상호작용이 정책학습으로만 국한되고 있다는 점에서 다양성에 한계가 있으며, 변수가 많아 시기별 분석에 문제가 있는 등 분명한 한계가 존재한다.
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