● 지방의회가 자치단체에 갖는 권한
● 지방의회 지위 권한 (status and authority of local government council)
1. 개념
지방의회의 지위와 권한(status and authority of local government council)은 지방의회가 갖는 법적 신분에 따르는 위치나 권력이 미치는 범위 등을 의미한다. 이러한 지위와 권한은 지방의회 관련법인 지방자치법 등의 제․개정으로 인해 지속적으로 변천해 왔다. 이에 대한 기술은 다양하지만 지배적으로 나타나는 내용을 조명해보면 다음과 같다.
2. 지위
1) 헌법기관으로서의 지위
헌법 제118조 제1항에는 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’고 명시하여 지방의회가 헌법기관으로서의 지위를 갖는 것으로 규정하고 있다. 즉, 지방의회가 갖는 지위는 헌법기관이라는 점에서 의회의 의사결정은 헌법이 보장한다는 것이다.
한편, 헌법에 근거한 지방의회 관련 지방자치법에서 제30조에 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’, 제31조에 ‘지방의회 의원은 주민의 보통, 평등, 직접, 비밀선거에 의하여 선출한다’고 규정함으로써, 지방의회가 헌법기관임을 보완해 주고 있다.
2) 대표기관으로서의 지위
지방의회는 주민이 직접 지방자치단체에 참여하지 못하기 때문에 자신들의 대표자를 선출하고, 대표자를 통하여 간접참여방식인 대의제로 운영하고 있다. 대의제는 주민의 대표기능을 전제로 하여 보장되고, 이러한 대표기능은 주민이 자신의 대표자를 직접 선출하여 의회를 구성하기 때문에 지방의회는 주민대표기관으로서의 지위를 갖게 되는 것이다.
즉, 의회제도의 본질은 선거를 통하여 선출된 대표자의 의사를 주민전체의 의사로 간주하는 것이기 때문에 이를 근거로 지방자치단체장에 대한 감시기능 등을 통해 미래지향적인 지방운영을 지향하는 것이다.
3) 의결기관으로서의 지위
지방자치단체는 조례 등에 있어서 집행을 담당하는 지방자치단체장과 결정을 담당하는 지방의회로 구성되는데, 결정은 의결의 성격을 갖는다는 점에서, 의회는 의결기관으로서의 지위를 갖는 것이다. 기본적으로 의결기관은 심의의 원칙, 공개의 원칙, 다수결의 원칙이 적용되어야 하는데, 심의의 원칙은 지방의회의 심의는 자유로운 발언과 구체적인 토론을 거쳐 결정되어야 한다는 것이고, 공개의 원칙은 주민의 의사를 대변하여 결정하므로 그 심의과정과 결과는 공개되어야 한다는 것이다.
그리고 다수결의 원칙은 지방의회가 합의제기관이기 때문에 전원일치가 이루어지는 것이 이상적이지만 현실적으로 불가능하므로, 소수의 의견도 존중하면서 다수의 의견으로 결정하는 것을 의미한다.
4) 감시기관으로서의 지위
지방의회는 집행기관인 지방자치단체장과 견제와 균형의 관계를 유지하고 있다는 점에서 집행기관에 대한 감시기관으로서의 지위를 갖는다. 감시의 방법에는 단체장의 행정사무에 대한 감사권과 조사권, 단체장에 대한 서류제출요구권, 단체장과 관련 공무원의 출석요구권, 업무보고에 대한 질의응답권 등이 그것이다.
3. 권한
1) 의결권
의결권은 지방의회의 권한 중 가장 근본적인 것으로서, 지방자치법 제39조 제1항에서는 조례의 제·개정 및 폐지, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수, 기금의 설치·운용, 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분, 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분, 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기, 청원의 수리와 처리, 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항, 그리고 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항 등이 의결대상이 된다.
이중 조례의 제·개정 및 폐지가 가장 중요하다고 할 수 있는데, 기본적으로 조례는 법체계인 헌법, 법률, 명령, 조례, 규칙 순에서 지방자치단체의 영역인 4번째에 위치하고 있다. 조례는 명령이상의 법체계에 위배할 수 없는 하위체계를 이루고 있으나 독자적인 법체계로서의 성격을 지니고 있다. 즉, 지방자치단체의 조례는 자치입법권에 기초하여 제·개정 및 폐지될 뿐만 아니라 그 효력 또한 자치단체의 관할구역에 한정되어, 지방의회에 있어 하나의 법질서를 형성하고 있는 것이다.
2) 감시권
감시권은 지방의회가 주민의 대표기관으로서의 지위에서 지방자치단체장의 행정사무를 올바르게 수행하도록 감시하는 권한으로서 의결권에 버금가는 권한이라고 할 수 있다. 지방자치법에서 명시하고 있는 감시권으로는 제41조 지방자치단체장의 사무에 대한 감사권과 지방자치단체장의 사무 중 특정사무에 대한 조사권, 제40조 단체장에 대한 서류제출요구권, 제42조 단체장과 관련 공무원의 출석요구권과 업무보고에 대한 질의응답권 등이 그것이다.
이중 행정사무감사권과 행정사무조사권에 대해서 살펴보면, 전자는 매년 1회 당해 자치단체장의 사무에 대해 광역자치단체는 10일, 기초자치단체는 7일의 범위 내에서 감사를 실시한다. 하지만, 행정사무 중 자치단체장이 중앙정부로부터 위임 받아 수행하는 기관위임사무 등은 감사대상에서 제외된다. 또한 광역의회의 경우 국회가 감사하기로 한 사무, 기초의회의 경우 광역의회가 감사하기로 한 사무는 해당의회에서 감사하지 못한다. 한편, 국회의 감사는 광역자치단체에 한하며, 고유사무에 대해 지방의회가 감사를 하고자 할 때는 국회가 감사를 양보해야 한다.
반면, 후자는 일정한 사안이 발생했을 때 수시로 이루어질 수 있다는 점에서, 정기적으로 이루어지는 행정사무감사권과는 구별된다. 즉, 행정사무조사권은 자치단체장의 사무 중 특정사안에 관해 본회의 의결로 본회의 또는 위원회로 하여금 조사하게 할 수 있다. 조사를 발의하고자 하는 경우 이유를 명시한 서면제출이 있어야 하고, 재적의원 1/3 이상의 연서가 있어야 한다. 한편, 조사권은 감사권과 마찬가지로 관계자를 출석시켜 증언을 청취할 수 있고, 허위증언한 자는 고발하며, 이유 없이 출석을 하지 않거나 거부할 때는 과태료를 부과할 수 있다.
3) 자율권
자율권은 지방의회가 외부의 간섭 없이 자신의 판단과 책임 하에 결정함을 의미한다. 이러한 자율권은 의회의 입법활동, 예산심의, 결산승인, 감시 및 비판기능을 수행하는 데 필수부가결한 것이다. 즉, 지방의회의 자율권은 국가기관의 관여로부터 독립, 자치단체장의 관여 배제는 물론, 정당의 영향력 행사를 배제하는 것을 말한다.
구체적으로 자율권은 사무기구의 설치 및 요원의 인사 등 의회내부조직권, 회의규칙의 제정권․법령 이외의 의회일정 제정․회의의 비공개 결정 등 의사자율권, 소속의원에 대한 자격심사․의원의 사직허가 결정 등 소속의원에 대한 자격심사권, 의원에 대한 징계권, 의회 내의 질서유지권, 의장․부의장에 대한 불신임권 등이 그것이다.
4) 표명권
표명권은 지방의회가 주민의 대표기관의 지위를 갖고 있으므로 지방자치단체의 공익에 관련된 사항이라면 언제든지 의견을 표명하는 권한을 의미한다. 즉, 지방의회는 주민의 입장에서 의사를 결정하고 표명함으로써 법적․정치적 효력을 갖는 것을 원칙으로 하는 것이다.
지방자치단체의 명칭 또는 구역변경 시에 대한 지방의회의 의견표명, 시를 설치하고자 하는 경우 관할 도의회의 의견표명 등이 그것이다.
5) 선거권
선거권은 지방의회가 의결기관인 지방의회 관련 선거를 하고, 집행기관인 지방자치단체장 관련 선거를 하는 권한을 의미한다. 다만, 지방의회에 의한 단체장 관련 선거는 제1대 지방선거를 통해 선출된 의원들에 의해 시도된 적이 있었으나 견제와 균형의 불일치 등 다양한 문제제기로 인해 폐지되었으며, 지금은 의결기관인 지방의회 관련 선거만 존재하고 있다.
구체적으로 선거권은 의회 의장단 선거, 임시의장 선출, 의장단 보궐선거, 상임위원회 위원장 선출, 특별위원회 위원장 선출 등이 그것이다.
Q 「지방자치법」상 지방의회에 대한 내용으로 옳지 않은 것은?
① 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있으며, 위원회의 종류는 상임위원회와 특별위원회로 한다.
② 지방의회는 그 의결로 소속 의원의 사직을 허가할 수 있다. 다만, 폐회 중에는 의장이 허가할 수 있다.
③ 의장은 의결에서 표결권을 가지지 못하며, 찬성과 반대가 같으면 부결된 것으로 본다.
④ 지방의회에서 부결된 의안은 같은 회기 중에 다시 발의하거나 제출될 수 없다
【해설】 정답 ③
③ 지방의회 의결정족수는 특별히 규정된 경우 외에는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하며, 의장은 의결에서 표결권을 가지며 찬성과 반대가 같으면 부결된 것으로 본다.
① 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있으며, 위원회의 종류는 상임위원회와 특별위원회로 하며 위원회의 위원은 본회의에서 선임한다.
② 지방의회는 그 의결로 소속 의원의 사직을 허가할 수 있다. 다만, 폐회 중에는 의장이 허가할 수 있다.
④ 일사부재의의 원칙에 따라 지방의회에서 부결된 의안은 같은 회기 중에 다시 발의하거나 제출할 수 없다.
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