주요 행정이념
● 합법성
1. 의의 : 행정이 법에 근거를 두고 법에 의하여 규제됨으로써 법을 떠난 자의적인 행정이 허용되어서는 안된다는 이념
2. 배경: 국민의 권리와 자유를 최대한 보장하고 법적 안정성이나 행정의 예측가능성, 통일성, 일관성, 공평성을 확보하려는 것임.
3. 한계: 합법성의 지나친 강조는 소극적인 법규만능주의, 행정편의주의, 동조과잉(목표전환), 경직성(융통성과 창의성 저해) 초래.
● 능률성
1. 의의 : 최소의 비용과 노력으로 최대의 산출을 얻고자 하는 것(투입 대 산출의 비율을 극대화)
2. 배경.
19C 말 행정학성립기때 행정기능의 확대. 강화와 함께 대두
과학적관리법의 영향 → 적극적이고 새로운 이념으로 능률성이 대두
급격한 예산팽창과 그에 따른 납세자들의 담세증가로 인하여 납세자들이 「보다 적은 세금으로 보다 많은 봉 사」를 원하게 되고 당시 엽관주의의 폐해인 행정의 비능률과 예산낭비를 비판하며 개혁을 통한 능률적인 행정 요구
3. 능률관의 변천
* 기계능률과 사회적 능률
| 구분 | 기계적 능률 | 사회적 능률 |
| 행정이론 | 과학적 관리론, 관료제이론 | 인간관계론, 통치기능설 |
| 유사개념 | 대차대조표적능률, 수치적 능률, 금전적 능률, 물리적 능률, 양적능률, 단기적 능률, 몰가치적 능률 | 인간적능률, 대내적민주성, 상대적 능률, 장기적능률, 발전적 능률, 가치적 능률, 질적능률, 합목적적능률 |
| 대두요인 | 행정기능의 확대,변동 및 과학적관리론의 영향 | 과학적관리론의 한계 및 인간의 기계화에 대한 노조측 반대 |
| 비판 | 인간적 가치 무시 | 능률의 본질을 애매화, 자원낭비에 대한 변명구실 |
| 학자 | Gulick (능률과 절약이 행정의 기본적인 善) | 메이요, 디목 |
* 행태론은 기계적능률(객관적 능률)과 사회적능률(규범적 능률)을 조화시키려는 종합적 능률을 주장
4. 문제점(기계적 능률개념 중심)
행정부문에서의 능률은 공적 산출단위가 없어 그 측정이 용이하지 않음.
인간의 가치를 무시한 수치적 개념
● 민주성
1. 의의
인간중심의 행정을 의미하며 대외적으로는 국민을 위한 행정, 대내적으로는 행장관리의 민주화 의미
2. 배경
과학적 관리론의 한계가 드러나고 인간적 가치를 무시한 기계적 능률이 「누구를 위한 능률인가」하는 비판이 제기 되면서 1930년대 인간관계론과 정행1 원론자(디목)가 주장한 인간중심의 이념(사회적 능률)으로 1970년대 신행정론의 고객지향성이나 현상학 또는 비판행정학의 인본주의 행정과도 궤를 같이 함.
행정과정에서 기계적 능률을 확보한는 것 이상으로 국민의사 존중, 행정에 의한 사회목적 실현, 인간적 가치 추 구, 조직내 민주주의 확립 등에 적극적인 관심을 가지게 됨.
3. 내용(행정의 민주화 방안)
(1) 대외적 민주화 : 응답성, 책임성, 위민성
㉠ 행정윤리의 확립
㉡ 행정구제제도의 확립 (행정쟁송, 행정절차법 등)
㉢ 민․관 협동체계 확립
㉣ 공개행정의 강화(행정 PR의 활성화)
㉤ 관료제의 대표성 확립(Kingsley)
㉥ 의사 결정과정상 행정참여의 촉진
㉦ 행정책임의 확보와 국민에 의한 행정 통제
(2) 대내적 민주화 : 공무원의 인간적 가치를 충족시켜 주는 여건 조성.
㉠ 하의상달적 의사 소통(창안제도, 상담, 고충심사 등)
㉡ 민주형 리더십 발휘
㉢ 정책결정 과정에 부하들의 참여(MBO 등)
㉣ 공무원의 능력발전(교육훈련, 승진, 근평 등)
㉤ Y이론적인 인간관리
㉥ 권한위임의 촉진(분권화)
㉦ 탈관료제화(행정기구의 민주화)
㉧ 공무원의 민주적 행정 행태 확립
4. 능률화와 민주화의 상호관계
국민의 의사를 수렴하는 민주적인 행정은 시간. 비용소요
상호보완적 관계로 보는 것이 바람직함.
민주화는 능률의 목적(민주화를 위한 능률), 능률화는 민주화의 수단(능률에 의한 민주)
행정의 민주화와 능률화는 상호보완적관계
조화방안
목표설정단계에서는 민주화를 추구하고, 설정된 목표를 달성하는 과정에서는 고도의 능률을 추구하는 민주 적 능률 추구
현대행정에 있어서 가장 중시되는 양대이념이 능률화와 민주화임(구조론적 입장)
* 구조론적 접근
행정에는 대립되는 다양한 요인(조직과 개인, 집권과 분권, 관료제와 민주주의, 고전적이론과 신고전적이론, X이론 과 Y이론, 공식과 비공식, 합리성과 비합리성)등이 있는데 이들은 모두 능률과 민주의 조화차원에서 조화롭게 인식 되어야 한다는 조직행태론자 에치오니의 이론
● 합리성
(1)Mannheim 이론
. 실질적 합리성 : 충동이나 본능이 아닌 지적 통찰력을 나타내는 사고작용을 중심. Weber
의 실질적 합리성과 유사
. ·기능적 합리성 : 설정된 목적의 달성에 기여하는 행위와 관련. Weber의 형식적 합리성에
유사. 관료제
(2)Simon 이론
. 객관적, 주관적, 의식적, 의도적, 조직상, 개인적
. 내용적 합리성 : 목적달성을 위한 적절한 수단을 선택하는 행위
. 절차적 합리성 : 인간의 인지능력 한계를 극복하는데 적절한 수단․절차를 활용
(3) M. Weber 이론
관료제가 형식적 합리성이 가장 높은 조직이라 함.
실질적 합리성 : 자유주의, 민주주의, 쾌락주의 등 일련의 가치 전체를 표준으로 하는 행위
형식적 합리성 : 특수성을 배재하고 법의 보편적 정신을 목표로 하고 그에 부합하는 행위를 중요시하는 관료제나 시장의 법칙
(4) Lineberry의 이론
개인적 합리성, 집단적 합리성 사회적 합리성
개인적 합리성과 사회적 합리성-죄수의 딜레마(Lineberry)
(5)Diesing 이론
. 기술적 합리성 : 적절한 수단탐색
. 경제적 〃 : 비용․편익 비교측정
. 사회적 〃 : 사회체제 구성요소간의 조화가 있는가
. 법적 〃 : 규칙과 선례에 부합되는가
. 정치적 〃 : 보다 나은 정책추진이 가능한 정책결정구조를 갖는가
*합리성의 관계
| 구분 | 이성적,인지적 사고작용 판단을 통한 합리성 | 목표달성에 순기능적 행위를 하는 수단 |
| K. Mannheim | 실질적 합리성 | 기능적 합리성 |
| Simon | 절차적 합리성 | 내용적 합리성 |
| M. Weber | 실질적 합리성 | 형식적 합리성 |
| P. Diesing | 정치적. 사회적 합리성 | 기술적. 경제적. 법적 합리성 |
| 특징 | 공익의 과정설, 점증주의 의사결정 모형 | 공익의 실체성. 합리주의 의사결정 모형 |
※ 합리성의 제약요인
㉠지식 정보의 불완전성 ㉤현상유지적․타성적 경향
㉡인식의 차이 ㉥주관적․감정적 요인
㉢문화적 요인․사회가치체계의 영향 ㉦관습과 기억의 작용
㉣다원주의의 영향
● 효과성
1, 의의
1960년대 발전행정론
국가발전목표를 중시 여기는 동태적 새 이념
효과서이란 발전목표의 달성도를 의미하는 것으로 목표중심적이고 최종적. 변화지향적, 절적인 이념
2. 효과성에 관한 논의
(1) 목표모형과 체제모형
① 목표모형 : 고전적, MBO
효과성 측정요인: 생산성, 순응성, 사기, 제도화
② 체제모형 : 현대적
적응. 생존 및 존속기능 등도 고려
효과성과 건전성을 중시하는 OD 등이 이에 해당
(2) 경쟁적 가치 접근법
| 조직 | 인간 | |
| 통제 | 합리적 목표모형 조직 그 자체를 강조하나 구조에 있어서 통제를 중시하고 합리적 계획과 목표설정 및 평가 중시 |
내부과정모형 인간을 중시 정보관리와 의사소통을 통한 통제 중시 |
| 유연성 | 개방체제 모형 조직 그 자체를 강조 환경과 바람직한 관계를 유지하기 위한 조직구조의 유연성 중시 |
인간관계모형 인간을 중시하나 통제보다는 유연성을 강조 구성원의 사기와 응집성을 통해 효과성이 확보된다고 간주 |
* 전통적 접근법 : 조직활동의 특정측면을 기준으로 효과성 평가
(1) 체제자원적 접근법
(2) 내부과정적 접근법
(3) 목표달성 접근법
* 현대적 접근법 : 복수의 지표에 의하여 효과성 측정
(1) 이해관계 접근법
(2) 경쟁적 가치 접근법
● 사회적 형평과 정의
1. 형평성의 의의
경제적.사회적으로 불리한 입장에 있는 계층을 위하여 보다 나은 행정서비스를 보다 우선적으로 제공하고자 하는 정의. 공평 중심의 이념
도덕적 윤리적 개념
2. 대두배경
신행정론의 주된 이념
월남전의 패배, 소수민족문제, 신구세대간의 갈등, 풍요속의 빈곤 등격동기의 미국사회를 배경으로 전개
기족행정이론(행태론)이 철학의 부재, 가치판단의 결여 등으로 사회문제를 해결할 적실성이 없다고 비판, 특히 가치 중립적인 종전의 행태론을 배격(1)Aristotle의 배분적 정의 기준
(2) 수평적 공평과 수직적 공평
① 수평적 공평 : 동일한 것은 동일하게 다룬다
누구에게나 동일한 기회를 준다는 자유주의자들의 입장(개인주의)으로 소극적이고, 보수주의적 공평
보통선거, 납세.국방의 의무, 공원입장료, 도로통행료. 대학등록금, 등의 수익자부담주의, 실적주의, 비례세제 도
② 수직적 공평 : 다른것은 다르게 다룬다
약자에게는 더많은 기회를 제공한다는 관점, 사회주의자들의 입장(집단주의)으로 적극적이고 진보주의적 공 평
누진세(응능주의), 임용할당제(대표관료제), 등록금이나 통행료 면제
③ 절충설
4. J. Rawls, 정의론
(1) J. Rawls는 극단주의와 자유주의간의 중도적 입장으로 원초적 자아(갓 태어난 상태) 와 무지의 베일(자신의 소질 등에 대해 모르는 가상적 상태) 상태로부터 정의의 2가지 원리를 경험적으로 도출
(2) 제1의 원리가 제2의 원리에 우선하며, 제2의 원리 중에서도 기회균등의원리가 자등조정의 원리에 우선
| 정의의 제1의 원리 |
동등한 자유의 원리: 다른 사람의 동일한 자유와 상충되지는 않는 범위내에서 최대한 자유에 대하여 동등한 권리를 가짐 * 정치적 자유(선거 및 피선거권 등), 언론, 출판의 자유, 양심의 자유 등 |
| 정의의 제2의 원리 |
사회적. 경제적 불평등의 조정에 관한 원리 ① 기회균등의 원리: 직무와 직위는 모든 사람에게 공정하게 개방되어야 한다는 원리 ② 차등조정의 원리: 불평등의 시정은 가장 불리한 입장에 있는 사람(극빈층)에게 최대한 이익이 되도록 조정되는 경우에만 이익이 되도록 조정되는 경우에만 정당하다는 원리(최소극대화의 원리: Maximin) |
| 결 론 | ① 경제적 이익을 위해 평등한 자유를 제한 할수 없고, 자유의 제한은 전체적으로 자유의 강화를 위해서만 가능 ② 바람직한 정책기준은 ⅰ)전체적 자유 ⅱ)자유의 평등한 보장(제1의 원리) ⅲ) 기회균등의 원리 ⅳ)차등조정의 원리, ⅴ) 총효용이나 총이익의 극대화 순 |
● 생산성(효율성)
1. 의의
1980년대 이후 신공공관리론에서 정부실패를 해결하고 국가경쟁력의 제고와 성과중심의 행정을 목표로 하여 강 조된이념
공공부문의 생산성(능률 + 효과)은 Epstein과 Hatry에 의하여 강조된 개념
최소의 비용과 노력으로 최대한 산출을 얻으면서도 산출물이 당초의 목표를 어느 정도 달성했는가를 나타내는 척도(능률성과 효과성의 조화)
전통적 개념은 능률성과 동의어로서 사용되나 현대 공공행정부문은 생산성을 단순히 투입에 대한 산출이라는 측면에서만 파악할수 없고, 산출이 행정목표나 사회적 기대수준의 충족여부까지 포함시켜 양적.질적 동시에 파 악
* X 의 비효율성과 X 의 효율성: 정부실패의 주원인
X 의 효율성:
X 의 비효율성
3. 공공부문에서 생산성 측정의 난점
(1) 명백한 공적 산출물의 단위가 없음 : 산출이나 효과의 계량화 곤란
(2) 명백한 생산함수가 존재하지 않음 : 생산요소나 생산량간의 명확한 인간관계 부재
(3) 행정은 질적. 다목적 기능을 가짐
(4) 한 기관의 업무는 타기관과의 상호작용관계를 갖고 있어 단일기관의 생산성은 의미가 없으며, 정부전체의 생산 성 측정은 더욱 어려움
(5) 생산성측정에 필요한 적절한 자료. 정보. 통계가 없음.
(6) 양적. 계량적 측정에만 치중 : 무형적인 부분은 측정 곤란
(7) 서비스의 제공주체와 객체가 직접적이기 못하기 때문: 외부효과로 인하여 비용과 수익의 연계나 수익자부담주의 구현 곤란
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