정책집행
Ⅰ. 정책집행의 본질
1. 정책집행의 의의
▣ 정책집행의 개념
○ 고전적 관점
- 정책결정과정에서 설정된 정책목표를 실현하기 위한 일련의 활동/행위
- 정책결정에 이어 발생하는 단일방향적 과정으로서의 집행
○ 수정된 관점
- 목표를 설정하는 행위와 목표를 달성하려는 행위들간의 상호작용 과정
- 쌍방향적이고 순환적인 과정으로서의 집행
▣ 고전적 집행이론에 대한 비판: 정책집행의 중요성 증대
○ 정책만능주의의 비판
- 사회문제를 해결하기 위해서 정책을 수립하고 법률을 제정하면 모든 문제가 해결
된다는 생각들
- 실제로 많은 법률(정책)이 제정되지만 사회문제가 실제로 해결되지 않는 경우는
수없이 많음
○ 정태적 정책관에 대한 비판: 동태적 과정으로서의 결정과 집행
- 정책은 결정되면 끝이 아니라 집행되면서도 끊임없이 수정되어 집행되는 경우도
많음
- "정책은 집행되면서 결정되고, 결정되면서 집행된다“
○ 계층적 조직관
- 결정은 피라미드 상층에서 이루어지고 집행은 일선 관료들에 의해 이루어진다는
생각
- 그러나 정책집행을 담당하는 일선관료들은 정책 대상집단의 특성은 물론 정책의
실효성에 대해 그 누구보다도 많은 정보를 가지고 있는 계층
- 최근에는 이러한 이유로 인해 일선관료들의 재량으로 현지 집행실정에 맞도록 수
정을 가하는 경우가 많아짐
○ 정책목표수정 부당론에 대한 비판
- 정책목표는 한번 결정되고 나면 수정되어서는 안된다는 생각
- 급변하는 환경변화를 고려할 대 상황에 적합
- 뿐만 아니라 정책목표가 항상 명확하게 설정되는 것이 아니기 때문에 집행과정에
서 보다 명확하게 구체화 될 수도 있음
▣ 정책집행과정의 특징: 복합적 과정
○ 참여자들의 다양성
○ 정책결정 및 정책평가 과정과의 상호작용
2. 정책집행의 단계
▣ Ripley & Franklin: 4단계
○ 자원확보단계
- 집행을 담당할 기관이 예산․인력․장비 등을 확보하는 단계
○ 해석․기획단계
- 법률․프로그램 등과 같은 정책내용을 토대로 하여 구체적인 지침․규칙 등을 제
정하고 계획을 수립하는 단계
○ 조직단계
- 프로그램을 실천에 옮기는데 필요한 기구나 조직을 설치․구성
- 업무처리를 위한 routine을 확립함으로써 각종 활동을 조직화하는 단계
○ 혜택․제한 전달단계
- 집행담당기관이 수혜집단에게 혜택을 제공하고 대상집단에게 통제를 가하는 단계
- 즉, 서비스나 금전적 혜택과 같은 프로그램의 목적이나 도구에 해당되는 것을 제
공하는 단계
3. 정책집행의 유형Ⅰ: Nakamura & Smallwood
▣ 고전적 기술자형
○ 집행과정에 대한 정책결정자의 강력한 통제력 행사
○ 결정자
- 구체적인 목표수립
- 정책결정자가 목표달성을 위해 기술적 문제에 관한 권한을 집행자에게 위임
○ 집행자
- 결정자가 수림한 정책목표를 그대로 수용
- 다만 기술적인 문제에 관해서 약간의 재량권만을 지님
- 고전적 정책집행의 의미
▣ 지시적 위임형
○ 고전적 기술자형보다 정책결정자가 집행자에게 보다 많은 권한 위임
- 정책결정자가 정책형성에 대한 통제권을 보유하고 있지만 집행자들에게 광범한 행정적 권한 부여
- 집행자는 결정자가 수립한 목표의 달성에 필요한 수단을 결정할 권한을 지님
○ 이러한 유형에서 나타날 수 있는 문제점
- 정책집행자의 전문적인 지식 및 기술부족으로 인한 기술적 붕괴
- 적절한 수단을 선택하는 과정에서 나타날 수 있는 집행자들간의 갈등
- 만약 목표가 명확하지 못하고 애매모호할 경우에 발생할 수 있는 혼란
- 목표가 명확하더라도 집행기관의 난립으로 인한 집행실패의 위험
▣ 협상형
○ 결정자와 집행자간의 목표나 수단에 대한 협상
- 협상결과는 양자중 누구의 power가 더 강하냐에 따라 결정
- 결정자? 집행자? 양자가 균등한 권력을 소유했을 경우에는?
▣ 재량적 실험형
○ 정책결정자가 구체적인 정책을 결정할 수 없어서 광범한 재량권을 집행자에게 위임하는 경우
- risk는 높으나 uncertainty나 complexity가 높은 정책문제가 제기되었을 때에는 가장 쇄신적인 집행방법이 될 수 있음
○ 결정자
- 정책결정자는 추상적인 목표는 지지하지만 지식․정보의 부족, 불확실성으로 인해 구체적인 목표는 제시하지 못함
- 집행자가 목표를 구체화하고 목표달성을 위한 수단을 강구할 수 있도록 광범위한 재량권을 집행자에게 부여
○ 집행자
- 목표와 방안을 구체화
○ 이러한 유형에서 나타날 수 있는 문제점
- 정책집행자가 전문성 및 지식이 부족한 경우 기술적 차질 우려
- 애매한 정책으로 인한 혼란야기
- 책임한계의 불분명
▣ 관료적 기업가형
○ 집행자가 결정자의 권력을 장악하고 정책과정을 지배하는 경우
- 집행자가 정책목표 수립 및 힘을 동원하여 공식적인 정책결정자에게 이 목표를 받아들이도록 종용
- 집행자가 결정자와 협상하여 정책목표달성에 필요한 수단을 확보
- 집행자는 이러한 목표를 달성할 것을 원할 뿐만 아니라 달성능력도 보유
○ 정책결정의 권력이 집행자로 넘어가는 경우
- 집행자가 정책형성에 필요한 정보를 창출․통제하는 경우
- 관료제의 안전성과 계속성으로 인해 정책결정자는 물러가나 집행자는 계속 자리를 지키는 경우
- 집행자 중에 기업가적 소질이나 정치적 능력을 발휘하여 정책형성과정을 지배하는 사람들이 있을 경우
4. 정책집행의 유형Ⅱ: Berman
▣ 정형적 집행과 적응적 집행의 의의
○ 정형적 집행
- 비교적 명확한 정책목표에 의거하여 사전에 수립된 집행계획에 따라 일사분란하게 이루어지는 집행
○ 적응적 집행
- 비교적 불명확한 정책목표에 의거하여 다수의 참여자들이 협상과 타협을 통해 정책을 수정․구체화하면서 집행
- 즉, 집행과정에서 정책이 구체성을 띠게 됨
▣ 정형적 집행 vs 적응적 집행
구분 정형적 집행 적응적 집행
정책상황 구조화 상황 비구조화 상황
정책목표 수정의 필요성 수정의 필요성 없음 수정 필요함
관련자의 수여 수요의 필요성 낮음 적극적 참여요청
집행자의 재량 제한된 재량 광범위한 재량
평가의 기능 집행의 충실도 측정
1차적으로 적응과정이며 성과는 2차적
Ⅱ. 정책집행에 영향을 미치는 요인
1. 정책집행에의 영향요인
▣ 정책집행에의 영향요인에 관한 학자들의 견해: 참고자료 참조
▣ Mazmanian & Sabatier
○ 문제의 용이성
- 기술적 난점
- 대상집단의 행태의 다양성
- 전체인구에 대한 대상집단의 비율
- 요구되는 행태변화의 정도
○ 법령의 집행구조화능력
- 명확하고 일관성 있는 목표
- 적절한 인과이론의 내포
- 재원의 초기할당
- 집행기관 내부의 또 상호간의 계층적 통합
- 집행기관의 의사결정규칙
- 집행담당자의 충원
- 외부인사의 공식적 참여
○ 집행에 영향을 미치는 비법률적 변수
- 사회경제적 요건․기술
- 대중의 지지
- 관련단체의 태도와 지원
- 지배기관의지지
- 집행담당자의 적극성과 리더십
2. 정책실패요인과 대응책
▣ 정책실패요인
○ 모호하거나 비현실적인 목표
- 목표의 불명확성
- 목표의 비현실성
○ 집행절차의 결여
- 집행과정의 문제는 예측하기 어려움
○ 정부간 또는 부처간 비협조
- 중앙정부와 지방정부간의 비협조적 관계
- 집행과정에서 부처간 할거주의는 상호협의과정에 장애요인으로 작용하여 집행상의 어려움 초래
○ 자원의 불충분성
- 예산 및 정보의 부족
- 필요한 집행인력의 미확보 및 부족
- 집행에 필요한 정보와 권한의 미확보
○ 불완전한 지식
- 결정되어진 정책에 대한 충분한 이해 및 계획의 성패여부에 대한 확신과 그에 대한 충분한 지식이 없을 경우 효과적인 정책집행은 어려움
- 따라서 정책집행담당자들은 이 정책이 무엇을 어떤 방향으로 이루고자 하는 것인가를 명확히 이해하고 그에 대한 충분한 지식과 정보를 갖추고 있어야 함
○ 복잡한 환경
- 한 사회의 정치․경제․사회․문화적 상황이 정책집행을 저해하는 경우
- 정책에 대한 외부의 지지 부족
- 국민들의 기대요구가 증대할 경우 등
○ communication
- 정책의 일관성 결여로 인한 하급기관의 혼란
- 커뮤니케이션의 왜곡
▣ 실패에 대한 대응책
○ 새로운 지침과 규정
- 집행절차의 결함을 시정하는 데 도움
○ 부분적 조직개편
- 집행기관내의 조정 증진, 기관간의 협력 제고
- 민간부문과의 협력 증진에 이바지
○ 신규입법 및 개정
- 정책의 방향을 바꾸는 데에 이바지
○ 정책의 종결
- 정책 환경이 변화할 수 있기 때문에 실현가능성이 바람직하지 않을 때에는 정책
을 종결함으로써 극복할 수 있음
3. 정책집행 성공요인
▣ 성공적인 정책집행이란?
▣ 정책변수
○ 정책목표의 명확성
○ 인과이론의 타당성
- 정부의 조치와 정책목표 달성간에 인과관계가 존재한다는 것
- 정책집행자들이 목표달성과 밀접한 관련이 있는 상당수의 요인에 대해 관할권을 지니고 있어야 함
▣ 집행변수
○ 집행기관의 내부구조
- 계층제가 강한 조직일수록 집행을 담당할 때에는 집행상의 문제가 상대적으로 적게 발생
○ 집행기관의 규정
○ 집행기관 책임자의 적극성과 리더십
○ 집행담당공무원의 성향
- 집행담당 공무원들이 정책목표에 적극 찬동하고 목표달성을 위해 능동적 성향
○ 집행기관 상호간의 관계
- 중앙과 지방
- 부처간 또는 부서간의 협조
○ 외부인사의 참여
- NGO들의 집행참여
○ 재원
- 예산, 시간, 인력, 정보, 권한, 시설 등
▣ 환경적 및 맥락적 변수
○ 사회경제적 상황
○ 집행기관의 법적․재정적 자원을 장악하고 있는 지배기관의 지원
- 대통령의 지원 등
○ 대중의 관심과 지원
- 일반대중의 관심은 시간이 경과함에 따라, 지역에 따라 강도의 차이가 발생
- 정책형성 및 집행이전의 여론조사를 활용하는 것도 바람직
▣ 문제관련변수
○ 대상집단 행태의 다양성
- 특정 정책이 규제하고자 하는 행태나 변화시키려는 행태가 다양할수록 효율적인
집행은 어려움
○ 대상집단의 규모와 구조
- 대상집단이 작을수록 이 정책에 대한 정치적 지지획득이 용이하고 집행이 효과적
- 대상집단의 조직화․구조화 역시 집행에 영향
○ 요구되는 행태변화의 정도
- 요구되는 행태변화가 클수록 정책집행은 어려워짐
○ 타당한 이론 및 기술의 활용가능성
- 정책집행으로 인한 변화의 측정이 용이해야 하며 인과관계성립의 입증이 가능해야 함
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