Q 정책집행의 상향적 접근방법에 대한 설명으로 옳은 것은?
① 대표적인 모형은 사바티어(Sabatier)의 정책지지연합모형(Advocacy Coalition Framework)이다.
② 정책결정과 정책집행은 뚜렷하게 구분된다고 본다.
③ 집행현장에서 일선관료의 재량과 자율을 강조한다.
④ 안정되고 구조화된 정책상황을 전제로 한다.
【해설】 [정답] ③ [O] 정책집행의 상향적 접근방법은 정책집행이 실제로 현장에서 어떻게 이루어지는 지를 기술(記述, description)하고 설명하는 데 1차적 목적을 두고 집행현장 중심으로 연구하는 것을 의미한다. 따라서 집행현장에서 일선관료의 재량과 자율을 강조한다.
① [X] 사바티어(Sabatier)는 처음에 하향적 접근을 주장하다가 나중에 통합모형을 제시하였다. 정책지지연합모형은 기본적으로 상향적 접근방법의 분석단위를 채택하고 여기에 영향을 미치는 요인으로 하향적 접근방법의 여러 가지 변수와 사회경제적 상황과 법적 수단을 결합하는 것으로 대표적인 통합모형이다.
②④ [X] 정책결정과 정책집행은 뚜렷하게 구분된다고 보며 안정되고 구조화된 정책상황을 전제로 하는 것은 하향적 접근방법의 특징이다.
[고전적(하향적) 집행과 현대적(상향적) 집행의 비교]
정책집행 이론
● 하향적 접근
1.의의:정치·행정이원론의 시각에서 기계적인 집행(순응)을 이상적인 집행으로 본다, Berman의 거시적·정형적 집행이나 Elmore의 전방향적 접근과도 맥락을 같이하는 접근
2.특징
①집행과정의 자세한 기술이나 문제점에 대한 인과론적 설명보다는 바람직한 집행을 위한 규범적 처방을 제시하려 함
②실패를 반복하지 않기 위한 성공적인 집행조건이나 전략을 규명하는데 초점
③최고관리층의 리더십을 성공적 집행의 핵심조건으로 본다
3.평가
(1)장점
①집행과정의 법적 구조화의중요성을 일깨워 줌
②집행과정에서의 문제점을 예견할 수 있는 체크리스트로서의 기능을 제공
③집행변수의 소수화로 총체적 집행과정에 관심을 집중시키고 집행연구기간의 장기화로 정책지향적 학습과정 발견에 도움을 줌
④정책목표를 중시하므로 객관적인 정책평가가 가능해짐
(2)단점
①다원적 민주주의체제에서는 명확·일관된 정책목표의 설정이 불가능한 경우 많음
②집행과정의 문제점을 미리 예견하여 대안을 법령에 제시하기가 현실적으로 어려움
③정책결정자나 정책지지자들의 입장에서만 연구, 정책반대자의 입장이나 전략적행동파악X
④하나의 정책에만 초점→여러정책이 동시에 집행되는 경우를 설명하기 곤란
● 상향적 접근
1.의의:실제로 집행현장에서 어떻게 집행되고 있는지를 기술하는데 일차적인 목표를 가지고 연구. Berman의 미시적·적응적 집행이나 Lipsky의 일선관료제론. 정책집행자가 정책을 결정하고 수정한다고 보는 Lindblom의 견해도 이러한 접근에 해당
2.특징: 명확한 정책목표의 존재가능성부인
*Lindblom의 연구:정책결정으로서의 집행
⑴표방된 정책의 구체성·명확성의 결여
⑵상호 모순되는 정책적용기준 및 지시
⑶순응에 필요한 유인의 부족
⑷한정된 능력
⑸행정자원의 부적절성
3.내용
⑴Lipsky의 연구: 일선관료제론
1)의의: 일선관료는 상당한 재량권을 가지고 매우 복잡한 업무를 수행하며, 고객과 접촉하는 일선관료가 실질적으로 공공정책을 결정한다는 상향적 정책집행접근법을 수용. 지금껏 일선관료에 대한 관심과 연구가 부족했다고 비판
2)일선관료의 중요성과 직무상 특징:직무의 자율성
-고객접점
-상당한 재량권을 소유
-인간적 차원에서 대처해야 할 상황이 많다.
3)일선관료제의 현실과 업무환경
①인적·물적자원이나 시간저·기술적 자원은 만성적으로 부족함
②권위에 대한 도전과 위협이 존재
③일선관료의 집행성과에 대한 기대는 모호하고 대립되며 비현실적인 경우가 많고, 효과적인 통제체계도 없음
④부서의 목표가 애매하거나 이율배반적인 경우가 허다함
4)일선관료들의 적응방식:정형화와 단순화
-적응메커니즘→비효율성초래
(2)Berman의 연구: 적응적 집행(상황론적 집행)
-집행성과는 미시적 집행과정에서 결정된다고 보고 상호적응의 관점에서 집행현장의 중요성을 강조
①거시적 집행구조:이들 관계는 느슨한 연합체의 성격을 지님
②미시적 집행구조:일선집행기관이나 지방정부의 하위수준의 조직으로 ⓐ집행관료와 수혜자간의 끊임없는 상호작용, ⓑ성과측정의 어려움, ⓒ개방적 집행환경 등이 특징임. 때문에 그대로 집행하는 것이 최선이 아니라 개별적인 집행환경에 부합하는 적응적 집행이 바람직 하다는 것
(3)Elmore의 연구:후방향적 집행
①전방향적 접근:결정된 정책을 결정자의 의도에 따라 하향적으로 충실히 집행
②후방향적 접근: 상향적집행중시, Berman의 미시적 집행이나 적응적 집행과 유사
-후방향적 집행은 ⓐ결정된 정책이 자동적으로 집행되지 않는다는 ‘상하관계의 상호성’인식, ⓑ참여자의 다양성과 공동행위의 복잡성 강조, ⓒ적응수단으로서의 재량권인정 ⓓ신축적인 정책내용 등을 강조
(4)Hjern&Hull의 연구
-귀납적인 연구방법으로 집행과정에서 나타나는 제도적 구조를 발견하려 함
4.평가
(1)장점
①실제 집행과정을 상세히 기술하여 집행과정의 인과관계를 잘 설명가능
②의도하지 않은 효과까지도 분석가능
③시간의 경과에 따른 전략적 상호작용이 어떻게 형성되고 변화되는지 알 수 있다.
(2)단점
①정책결정자가 통제할 수 있는 집행의 거시적 틀을 간과함
②공식적 정책목표가 무시되므로 집행결과에 대한 객관적 평가가 어려워지며 집행재량으로 인한 폐단도 있을 수 있다.
③집행과정에 영향을 미치는 사회적·경제적·법적요인들을 무시하기 쉽다
④결정과 집행의 구분이 불필요하다는 관점은 선출직 공무원에 의한 결정과 책임이라는 민주주의의 기본가치에 위배된다
⑤집행현장을 중심으로 한 귀납적 연구를 중시하므로 일관된 연역적 분석틀을 제시하기 어렵다.
● 고전적 집행과 현대적 집행의 비교
| 구분/유형 | 고전적·하향적·집권적 집행 | 현대적·상향적·분권적 집행 |
| 정책상황 | 안정적·구조화된 상황 | 유동적·동태화된 상황 |
| 정책목표수정 | 목표가 명확하여 수정 필요성 적음 | 수정 필요성 높음 |
| 결정과 집행 | 정책결정과 집행의 분리(이원론) | 정책결정과 집행의 통합(일원론) |
| 관리자의 참여 | 참여제한, 충실한집행이 중요시됨 | 참여필요 |
| 집행자의 재량 | 집행자의 재량 불인정 | 집행관료의 재량권 인정 |
| 정책평가의 기준 | 집행의 충실성과 성과 | 환경에의 적응성중시, 정책성과는 2차적 기준 |
| 집행의 성공요건 | 결정의 리더십 | 집행관료의 재량권 |
| 핵심적 법률 | 있음 | 없음 |
| Berman | 정형적(거시적·하향적)집행 | 적응적(미시적·상향적)집행 |
| Elmore | 전향적 집행 | 후향적 집행 |
| Nakamura | 고전적 기술자형, 지시적 위임가형 | 재량적 실험가형, 관료적 기업가형 |
| 방향과 흐름 | 집권적, 기계적 | 분권적, 역동적 |
● 통합모형
1.Sabatier의 통합모형: 처음에는 하향적 접근을 주장하다가 나중에 통합모형을 제시. 그는 상향적 접근과 하향적 접근의 한계를 극복할 수 있는 방법으로 비교우위접근법과 통합모형을 제시
(1)비교우위 접근법
| 하향식(전방향적)접근이 유리한 조건 | 상향식(후방향적)접근이 유리한 조건 |
| 하나의 정책이 집행현장을 좌우하는 경우 | 중요성이 비슷한 여러 개의 정책들이 경쟁적으로 집행되는 경우 |
| 정책집행의 평균적·일반적인 과정 파악 | 여러 지역 간의 집행상의 차이 파악 |
| 정책의 내용이나 정책결정 및 집행조직의 특성 등이 정책집행에 미치는 영향 파악 | 집행현장에서 나타나는 문제와 현상 파악 |
(2)통합적 접근법: 정책지지연합모형이라고도 부름. 기본적 관점은 상향적 접근방법의 분석단위를 채택하고, 여기에 영향을 미치는 요인으로 하향적 접근방법의 여러 가지 변수와 사회경제적 상황과 법적 수단을 결합하는 것
①정책하위시스템내의 지지연합간 갈등과 타협과정을 강조-상향적
②정책하위시스템 참여자들의 활동에 영향을 미치는 요소들은 하향적 접근에서 도출-하향적
(3)평가
①변수간의 유기적인 연계성 부족
②집행모형이라기 보다는 정책과정 전반에 걸친 정책학습모형의 성격이 강함
③정책하위시스템내 지지연합집단의 범위파악이 용이하지 않음
♤정책학습
(1)의의:정책실패나 시행착오를 통해서 장기적으로는 정책의 성공을 유도
(2)정책학습의 유형(P.May:1992)
①수단적학습:정책개입이나 집행설계의 실행가능성을 말하는 것으로 집행수단이나 기법을 통한 학습
②사회적학습: 정책관리 기법을 문제 그 자체의 핵심에 맞추는 일 뿐만 아니라 사업목표에 대한 태도 그리고 정부활동의 본질과 타당성까지도 검토
③정치적학습:주어진 정책적 사고·문제를 주장하고 그러한 주장을 더 정교하게 하기 위한 전략으로 정치적 변화를 찬성 또는 반대하기 위한 학습
2.Elmore의 통합모형
(1)의의:하향적으로 정책목표를 결정하되, 상향적 접근에서 제시하는 방법을 수용하여 가장 집행간으성이 높은 정책수단을 선택하는 방안을 제시해야 한다는 것
(2)평가:실현가능성 희박
3.Matland의 통합모형
| 구분 | 갈등 | ||
| 낮음 | 높음 | ||
| 정책목표의 모호성 | 낮음 | 관리적 집행 | 정치적 집행 |
| 높음 | 실험적 집행 | 상징적 집행 | |
(1)의의: 집행에 영향을 미치는 수많은 변수를 찾는데 중점을 둔 게 아니라, 양 접근방법이 어떠한 조건하에서 더 잘 적용되는지, 이 때 중요해지는 집행변수가 무엇인지를 탐색
①관리적 집행:SOP가 나타나고, 하향적 접근 가능
②정치적 집행: 매수,담합,날치기통과 등이 나타남
③실험적 집행:정책을 학습으로 보며 정책결과는 맥락적인 조건에 의해 결정됨
④상징적 집행:집행과정을 목표와 수단을 해석하는 과정으로 보고, 참여자에 대한 직업적인 훈련과정이 중요한 영향을 미친다고 봄. 상향적 접근이 유용.
(2)평가: 어떤 논리적 근거로 모호성과 갈등이라는 변수가 선정되었는지 불분명
4.Winter의 통합모형
(1)정책결정국면의 특징
①합리모형
②갈등·타협모형
③쓰레기통모형
(2)정책집행국면의 특징
①조직 및 조직간 집행행태: 조직간의 상이한 목표·갈등은 정책의 지연·실패를 초래
②일선관료의 행태: 정책에 적합한 경우 집행은 성공
③대상집단의 행태와 사회경제적 조건“ 변화시켜야 할 대상집단의 행태가 다양하고 사회경제적 조건이 집행에 불리하면 실패
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