| ● 정책의제설정 영향 요인 주도집단 특성 : 내부주도, 동원, 외부주도 정책문제 특성 ㅇ사회적 유의성, 중요성 ㅇ문제의 단순성 : 해결가능성 ㅇ문제의 명확성 ㅇ선례와 유행성 ㅇ극적 사건과 위기 : 점화장치 trigger ● 정책문제가 정책의제로 채택될 가능성 ✽ 정책문제의 해결가능성이 높은 경우 ✽ 이해관계자의 분포가 넓고 조직화 정도가 낮은 경우 X 이해관계자가 넓게 분포하고 조직화의 정도가 낮은 경우에는 의제화가 용이하지 않다. 집단행동의 딜레마(1/N)가 생기기 때문이다. ✽ 선례가 있어 관례화(routinized)된 경우 ✽ 정책의제화를 요구하는 집단의 규모가 큰 경우 |
정책의제설정
● 개념 및 대두배경
⑴ 정책의제란 해결의 필요성을 정부 스스로 의식한 문제(외부주도형) 또는 정부 밖의 사람들에 의해 제기된 문제들(NPO) 중에서 정책적인 해결을 의도하여 정부가 채택한 문제를 말한다. 즉, 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정이나 행위를 의미한다.
⑵ 여러 가지 사회문제들 중에서 가장 시급하고 위기성이 있는 문제를 정부가 공식적으로 채택하는 단계를 의미한다.
⑶ 정책과정의 출발점이라 말할 수 있다.
⑷ 어떤 사회문제는 정부에서 해결하려고 노력하는데, 다른 문제는 왜 공식적 거론 없이 방치하는 가에 대한 답변을 구하는 것이 정책의제설정이론이다.
⑸ 대두배경
① 이 문제는 미국 정치사회의 독특한 사정으로 인하여 연구되기 시작했는데, 미국에서 있었던 1960년대 흑인폭동을 계기로 자유선거 등의 민주적인 정치가 소수약자에게 큰 도움을 주지 못하여 흑인들이 정상적인 경로를 통하여 의견 투입을 하지 못한 데 대한 원인분석이 이루어짐으로써 본격적으로 연구되기 시작하였다.
② 이와 같은 정책의제설정은 1960년대 흑인폭동을 계기로 사회문제가 왜 정책문제화 되지 못하는가에 관심을 가지면서 관심이 높아지게 되었다.
<일부 문제만 정부의제로 채택되는 이유에 대한 견해>
1. 사이먼(H. A. Simon)의 의사결정론
① 사이먼은 인간의 심리적인 측면에 관심을 갖고 이론화를 추구하였다. 사이먼은 미시적 관점, 체제 내 정책결정자의 능력상 한계를 중시하게 되었다.
② 인간의 의사결정단계를 ‘주의집중⇨설계⇨선택’의 과정으로 이론화하고, 이 중 주의집중이라는 단계가 정책의제설정단계라고 설명하고 있다.
2. 체제이론(體制理論)
① 이스턴(D. Easton) 등은 사회체계는 기계적 체계나 유기적 체계와 같이 체제(내부 능력)상의 한계를 지니고 있다고 하면서, 더불어 체계를 지키는 문지기가 채택하기 원하는 사회문제 등 일부만 정책문제화 한다고 주장하였다.
② 체제의 과중한 부담을 회피하기 위하여 소수의 사회문제만을 정책문제로 채택한다.
③ 체제의 경계에는 체제를 지키는 문지기가 있으며, 이들이 선호하는 문제가 정책문제로 채택된다고 본다.
3. 다원주의
다원화된 민주주의 사회에서는 어떠한 문제라도 정책의제화가 가능하다고 본다.
● 정책의제설정 과정
콥(Cobb)과 엘더(Elder)는 정책의제설정과정을 의제의 변형과정을 중심으로 사회문제, 사회적 이슈, 공중의제, 공식의제 등의 네 단계로 나누어 설명하고 있다.
① 사회문제
사회의 많은 구성원들이 문제라고 느껴 해결방안이나 시정조치를 원하는 욕구나 불만을 야기시키는 조건 또는 상황을 말한다.
② 사회적 이슈(issue)
이슈란 지위나 자원의 배분을 둘러싼 둘 이상의 집단 간의 갈등을 뜻한다. 이러한 이슈는 이슈를 제기하는 개인이나 집단이 어떤 계기에 의해서 특정한 문제에 대해 정부가 신중하고도 능동적인 관심을 가지고 해결해야 한다고 의사를 표명함으로써 생성된다(촉매장치(triggering mechanism, 촉발장치, 점화자, 자극제)란 어떤 쟁점과 관련된 새로운 사건이 발생함으로써 그 사건 때문에 쟁점이 크게 부각되고 다수의 공중에게 확산되는 촉발장치를 말한다)
③ 공중의제(public agenda)
일반대중이 정부가 해결방안을 강구해야 한다고 공감하는 일련의 이슈를 말한다. 콥(Cobb)과 엘더(Elder)는 이것을 체제적 의제라고 한다.
④ 공식의제(기관의제)
공식적인 권한을 가진 정부당국이 신중하고 적극적으로 검토하기로 결정한 문제를 말한다. 아이스톤(Eyestone)은 이것을 공식의제라 부르고, Cobb과 Elder는 제도적 의제라 부르고 있다. 정부가 해결해 줄 것을 요구하는 수많은 공중의제 중에서 정부가 해결하기로 결정한 문제가 바로 정책의제인 것이다.
<기타이론>
1. 콥과 로스(Cobb & Ross)
문제의 제기－구체화－확산(동일화 집단－주의집단－주의공중 －일반공중)－진입단계로 이루어진다.
2. 아이스톤(R. Eyestone)
사회문제의 태동－집단에 의한 사회문제의 인지－다른 의견을 가진 집단의 관여－사회쟁점의 표출－공중의제 형성－쟁점 창도자의 활동－공식의제의 채택－정책결정－집단에 의한 관련쟁점의 표출 순으로 이루어진다.
<의제종류>
1. 체제적 의제 : 제도적 의제에 비하여 포괄적이고 갈등이 많다.
2. 강요의제와 선택의제 : 강요의제는 선거나 국회심의사항과 같이 재량의 여지 없이 정책결정자가 고려해야 할 의제이고, 선택의제는 의제선택의 재량권이 인정된 것이다.
3. 가의제 : 정책결정자가 불만세력을 무마시키기 위해 표면적으로만 관심을 표명한 왜곡된 의제를 말한다.
● 주도집단에 따른 과정[R.W.Cobb과 로스(J.K Ross)
⑴ 외부주도형(outside initiative model)
① 정부 외부에 있는 집단들이 주도하여 정책의제 채택을 정부에게 강요하는 경우, 즉 외부집단이 주도적으로 사회문제를 사회쟁점화하고 공중의제로 확산시켜, 결국 정부의제로 채택하게 하는 의제설정과정을 말한다(사회문제－공중의제－공식의제).
② 허쉬만(Hirshman)이 말하는 ‘강요된 정책문제’에 해당한다.
③ 이익집단이 발달한 다원화되고 민주화된 선진국 정치체제에서 많이 나타나는 유형이다.
④ 특히, 언론기관이나 정당 등의 역할이 중요하다.
⑤ 정책의 전 과정을 통해 외부주도집단과 반대집단 간의 싸움과 타협(이전투구식 결정)이 계속된다.
⑥ 정책의제설정시 의사결정비용은 증가하나 집행은 순응이 용이하다.
⑦ 정책의제설정이 장기간에 걸쳐 이루어진다.
⑧ 환경정책, 지방자치제 실시, 양성평등채용목표제, 한․일어업협정, 개방형 임용제, 양심적 병역거부, 동강댐 건설 백지화, 전자거래제도 등
⑵ 동원형
① 정부 내의 정책결정자(통치권자나 최고관리자)들에 의하여 의제화가 주도되는 경우 주로 정치지도자들의 지시에 의하여 사회문제가 바로 정부의제로 채택되고, 일반대중의 지지를 얻기 위해 정부의 PR활동을 통해 공중의제로 확산시키는 의제설정과정을 말한다(사회문제－공식의제－공중의제).
② 허쉬만(Hirshman)이 말하는 ‘채택된 정책문제’에 해당한다.
③ 정부의 힘이 강하고 민간부문의 이익집단이 취약한 후진국에서 많이 나타나는 유형이지만, 선진국에서도 정치지도자가 특정한 사회문제의 해결을 주도하는 경우에 나타나기도 한다.
④ 문제가 정부의제로 먼저 채택되고 정부의 의도적인 노력에 의해 공중의제로 확산된다.
⑤ 정책결정이 보다 분석적으로 이루어지며, 전문가의 역할이 지대하다.
⑥ 정책의제설정이 비교적 용이하다.
⑦상징정책, 부실기업에 대한 공적자금 투입, 제2건국운동, 월드컵․올림픽 유치, 가족계획사업, 새마을운동, 전자주민카드제, 국민건강보험, 의약분업 등
⑶ 내부접근형(음모형)
① 정부 내의 관료집단이나 또는 외부집단에 의하여 주도되어, 이들이 정책결정자에게 접근하여 문제를 의제화하는 경우이다[사회문제－정부(공식)의제].
② 사회문제가 정책담당자들에 의하여 바로 정책의제로 채택되나 PR은 무시한다.
③ 선진국의 경우 특수이익집단이 비밀리에 정부의 혜택을 보려는 배분정책이나 외교, 국방정책 등에서 나타나며, 후진국의 경우에도 배분정책이나 관료들이 주도하는 경제개발계획 등에서 흔히 나타난다.
④ 정부가 어떤 문제를 다룰 때 일반대중이 그것을 사전에 알면 곤란하거나 시간이 급박할 때 이용하는 의제화 방법이다(린다김 사건, 대북지원사업 등).
⑤ 주도집단이 정책내용을 일반대중에게 알리지 않으려고 공중의제화를 억제하기 때문에 일종의 음모형에 해당한다.
⑥ 의제화가 쉽게 된다는 점에서는 동원형과 동일하나, 다음의 두 가지 측면에서 차이가 있다.
㉠ 동원형의 주도세력은 최고통치자나 고위정책결정자인 데 비해, 내부접근형의 경우는 이들보다 낮은 지위의 고위관료인 경우가 많다.
㉡ 동원형에서는 정부의제가 PR활동을 통해 공중의제화되는 데 반해, 내부접근형의 경우에는 공중의제화를 오히려 막으려 한다.
<내부접근형을 동원형과 구별하여 내부주도형으로 보는 견해(유훈 교수)와 내부접근형을 광의로 내부주도형에 포함시키는 견해가 있다>
[정책의제설정모형 비교]
| 구 분 | 외부주도형 | 동원형 | 내부접근형 |
| 진행정도 | 외부⇨내부 | 내부⇨외부 | 내부⇨내부 |
| 공개성 | 높음 | 중 간 | 낮음 |
| 참여도 | 높음 | 중 간 | 낮음 |
| 사 회 | 다원주의 | 개발도상국 | 개발도상국, 다원주의 |
| 정책의 종류 | 환경정책 | 상징정책 | 배분정책, 국방정책 |
[P.J.May(1991)의 의제설정모형]
1. 외부주도형(outside initiation) : 비정부집단에서 이슈 제기 ⇨ 공중의제화 ⇨ 공식적인 제도적 의제화(사회행위자들이 의제설정을 주도하는 모형)
2. 동원형(mobilisation) : 이슈 제기 ⇨ 공식의제화 ⇨ 공중의제화를 거치는 모형으로 대중적 지지가 낮을 때 국가가 주도하여 행정PR이나 상징 등을 활용하여 대중적 지지를 높이려는 모형
3 내부주도형(inside initiation) : 내부접근형으로서 의사결정자들에게 접근할 수 있는 영향력 있는 집단들이 정책을 주도하는 모형으로 정책의 대중확산이나 정책경쟁의 필요를 아예 느끼지 않는 모형
4. 굳히기형 : 대중적 지지가 필요하지만 대중적 지지가 높을 것으로 기대될 때 국가가 의제설정을 주도하는 모형
[포자모형과 흐름모형]
1. 포자모형(胞子模型) : 곰팡이의 포자가 적당한 환경이 조성되지 않으면 균사체로 발전하지 못하듯이 영향력이 미미한 집단의 경우 이슈촉발계기(triggering device)가 없으면 평상시에는 정부의제로 채택되지 못한다는 모형을 말한다.
2. 흐름모형 : Kingdon의 흐름, 창모형이 대표적인 모형으로서 능동적 참여자와 의제 및 대안의 논의과정이 의제형성에서 중요하다고 보고 상호독립된 흐름(창모형에서는 문제의 흐름, 정책의 흐름, 정치 흐름 중에서 정치의 흐름을 중시, 쓰레기통모형에서는 문제의 흐름, 해결책의 흐름, 참여자의 흐름, 선택기회의 흐름)이 어떤 계기에 의하여 우연히 결합되어 정책의제화한다는 모형을 말한다.
● 정책의제설정에 영향을 미치는 변수
⑴ 콥(Cobb)과 엘더(Elder)는 문제의 성격과 주도집단으로 나누고, 문제의 성격을 다시 ① 구체성, ② 사회적 유의성, ③ 시간적 적합성, ④ 복잡성, ⑤ 전례의 유무 등으로 세분하고 있다.
⑵ 호그우드(Hogwood)와 건(Gunn)은 주로 영국의 경우를 염두에 두고, 정책의제설정에 영향을 미치는 요인으로 ① 위기, ② 특수성, ③ 감정적 측면, ④ 광범위한 임팩트, ⑤ 권력과 정통성 문제의 개입 여부, ⑥ 유행성, ⑦ 의제설정자(주도집단)를 들고 있다.
⑶ 워커(Walker)는 미국 상원의 정책의제 설정에 관한 논문에서 ① 많은 사람들에게 영향을 주는 문제, ② 심각한 문제, ③ 해결책의 유무(의제설정시, 우선적으로 고려) 등을 들고, ④ 유력한 상원의원이 제안자가 된 안건은 상원의 심의대상이 된다고 하였다.
⑷ 일반적으로는 ① 국민적인 관심이나 지지, ② 선거에 의한 정권 교체, ③ 정당 및 이익집단, ④ 공식적 정부기관과의 관계 등을 들 수 있다.
⑸ 재분배정책의 경우가 분배정책에 비하여 의제화가 곤란하다.
⑹ 단, 집단토의기법의 향상은 정책의제설정과 관련성이 희박하고, 주로 정책결정단계와 관련성이 깊다.
<정책의제형성에 영향을 미치는 요인>
| 정치적 요인 | 정책문제요인 | Walker | Crenson |
| ∙정치적 사건 ∙정치이념과 분위기 |
∙문제의 중요성 여부 ∙주도집단과 참여자와의 관련요인 ∙이해관계집단과의 관련여부 |
∙많은 사람에게 영향력을 미치는 문제 ∙심각한 문제 ∙해결책의 유무 ∙제안자의 유력성 |
∙비용은 소수가 부담하고, 편익은 다수일때 의제화 곤란 ∙공해문제, 대중교통문제, 정부조직 개편 등 |
Q 정책의제의 설정에 영향을 미치는 요인에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?
①일상화된 정책문제보다는 새로운 문제가 보다 쉽게 정책의제화된다.
②정책 이해관계자가 넓게 분포하고 조직화 정도가 낮은 경우에는 정책의제화가 상당히 어렵다.
③사회 이슈와 관련된 행위자가 많고, 이 문제를 해결하기 위한 정책의 영향이 많은 집단에 영향을 미치거나 정책으로 인한 영향이 중요한 것일 경우 상대적으로 쉽게 정책의제화된다.
④국민 관심 집결도가 높거나 특정 사회 이슈에 대해 정치인 관심이 큰 경우에는 정책의제화가 쉽게 진행된다.
⑤정책문제가 상대적으로 쉽게 해결될 것으로 인지되는 경우에는 쉽게 정책의제화된다.
【해설】 정답 ①
선례(precedence)가 있는 문제는 쉽게 정부의제화된다. 즉, 정책문제가 관례화 혹은 일상화된 것이면 거의 자동적으로 정책의제화된다.
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