제1절 정책분석론
1. 정책분석
(1) 정책분석의 의의
정책분석(policy analysis)이란 정책대안의 체계적인 탐색 · 평가와 분석이라 정의할 수 있다. 즉 정책분석은 주어진 최종의 목표를 달성하기 위한 수단적인 합리성(instrumental rationality)을 연구대상으로 하여 최선의 대안을 설계하고 선택하는 데 도움을 주는 접근방법을 말한다. 정책분석은 합리성에 입각한 분석뿐만 아니라 정치적인 변수도 고려해야 하고 경제학 · 수학 · 관리과학(management science) 등이 주요 역할을 담당하지만 사회적 · 행정학 · 정치학 · 조직이론 등의 다양한 원리도 원용되고 있다. 정책분석을 넓게 보면 정책결정이 이루어진 후에 정책 집행이나 정책평가를 합리적으로 추진하기 위한 연구도 모두 포함시킬 수 있으나 주된 관심은 정책의 사전적 평가에 있다. 정책분석 기법은 1950년대 관리과학에서 1960년대 체제분석을 거쳐 1970년대 정책분석으로 발전되어 왔다.
(2) 정책분석의 역할
정책분석의 기본적인 역할은 정책결정자의 대안 선택에 관한 판단에 도움을 주려는 것이다. 그런데 정책결정자는 가치판단과 사실판단 및 양자의 연결 관계에 관한 판단 아래서 결정을 내린다. 정책분석은 정책의 사전적 검토로서 목표와 이의 달성을 위한 정책대안의 논리적 관계를 밝히는 데 가장 중점을 둔다. 따라서 정책분석의 역할은 가능한 한 목적을 분명히 해주고 원인 ․ 결과 관계를 좀 더 명확히 밝혀 주는 것이라고 할 수 있다.
(3) 정책분석의 절차
정책분석의 절차는 합리적 분석모형을 따르는 체제 분석의 절차와 유사하지만, 경제적 합리성과 아울러 정치적 합리성 · 공익성 · 직관 · 창의성 같은 초합리성 등이 고려되어야 한다. 지금까지 많은 정책분석가들의 연구결과 일반적으로 정립되어 널리 활용되고 있는 정책분석의 표준적인 절차는 다음과 같다.
① 문제의 파악과 목표의 명확화
② 대안의 탐색
③ 대안이 가져올 결과의 예측
④ 대안의 비교 · 평가 : 이를 위하여 실천 가능성 분석(feasibility analysis) · 효과성 분석(effectiveness analysis )· 비용편익분석(cost_benefit analysis) · 영향 분석(impact analysis) 등의 활동이 요구된다.
⑤ 최선의 대안 선택
이상과 같은 기본적인 분석절차에 따를 경우 정책의 수립과정에서 불필요한 노력의 낭비와 혼선을 막을 수 있고, 체계적이고 알기 쉽게 타인을 설득할 수 있게 된다.
(4) 정책분석의 주요 기법
정책분석 역할 모형
| 1950 OR 관리과학 |
60 SA 체제분석 |
70 PA 정책분석 |
| 전술적(방법지향적) 계량적(양)분석기법 (사업자체만 분석_ 외부요인 고려X 폐쇄적 미시적 단기적 |
전략적(문제지향) OR+불확성 경제적 측면 양적>질적 병행 개방적 거시적 장기적 |
SA+정치적 정치적 합리 양적<질적 |
① 관리과학(operations research)
㉠ 관리과학(OR, 운영 연구)은 1941년 군사작전의 효율화를 기하기 위하여 개발된 분석기법으로 문제 해결이나 의사결정에서 최적 대안을 탐색하는 데 활용되는 과학적 ․ 계량적 분석기법이다. OR이란 용어는 1939년 이후 제2 차 대전 당시 영국 군대의 작전 연구에서 처음 사용된 것으로 의사결정 문제의 분석에 있어서의 계량적 처리방법 혹은 집행부 관리 하에 있는 제 행동에 관한 결정에 대하여 집행자에게 계량적인 기초를 제공하는 과학적 방법이라 정의할 수 있다. ㉡ 따라서 OR이란 조직 전체와 관련해서 문제 해결의 최선의 방법을 규명하려는 기술을 말하며, 의사결정의 택일적인 방법을 추구함에 따라 기초과학적 지식이 모두 동원될 뿐만 아니라 계량적 또는 수리적 모형도 사용된다. 이러한 OR을 수리적으로 표시하면 일반적으로 E=f(xi, yi) <E=effectiveness, xi=통제될 수 있는 변수, yi=통제될 수 없는 변수>로서 OR 이 성공적으로 활용되려면 xi를 가능한 많이 사용하는 반면에 yi를 적게 하여야 한다.
② 체제 분석(systems analysis)
㉠ 체제 분석이란 정책결정자가 문제 해결을 위한 대안을 선택하는 데 도움을 주기 위한 체계적 · 과학적 접근방법을 의미하며, 그 목적은 대안의 체계적 분석이다. 즉 체제 분석은 정책결정자가 당면하고 있는 문제를 체제 전체적인 관점에서 파악하며, 문제 해결을 위한 여러 대안을 탐색하고 가능한 한 분석적 틀을 통하여 이러한 대안의 결과를 비교하여 정책결정자의 전문적 판단과 직관을 도와주는 방법이다.
㉡ 체제 분석 · 정책분석이나 PPBS를 운영하는 데 중요한 수단이 되며, 관련된 사회현상들을 유기체로 비유하여 정책 문제를 파악할 때 부분에서가 아니라 체제 전체적 측면에서 그 대안을 분석한다. 이때 가능한 한 계량적 · 미시적 분석기법이 활용되며, OR, PERT, simulation, game 이론 등의 기법이 이용된다.
③ 비용효과 분석(cost-benefit analysis) 비용효과 분석은 경제학자들에 의해 개발된 기법의 하나로 사경제와 상호작용하여 정부가 산출한 자원의 능률적인 배분을 확보하는 데 그 목적이 있다. 비용효과 분석은 정책대안들의 편익과 비용을 비교하여 최선의 대안을 선택하는 데 초점을 두고 있는 것으로 일반적으로 화폐단위로 된 비교 단위의 계획과 프로젝트(사업)와 관련하여 비용과 편익을 측정하려고 한다. 이러한 비용효과 분석은 불확정한 상황 아래서는 위험(risk)을 부담해야 하며 사회적 비용(social costs)을 경제적 비용(economic costs)으로 환원하는데 한계가 있다.
④ 비용편익분석(B/C 분석)
비용편익분석은 체제 분석의 핵심기법으로서 공공사업의 경제적 타당성을 검토하는 데 사용되며, 능률성 또는 효율성 차원의 비교평가를 위한 분석기법이다. 비용편익분석은 자원배분의 주된 목표가 사회 전체 후생(복지)의 증진에 있으며 소득분배의 문제를 따지는 형평성은 고려하지 않는다.
⑤ 선형계획법(LP : Linear Programming)
㉠ 선형계획은 한정된 자원을 여러 가지 활동이나 목적에 최적으로 배분하는 데 도움을 주는 기법의 하나이다. 여기서 선형이란 말은 이모형에 사용되는 모든 수리적 함수(mathematical function)가 일차함수(linear function) 임을 의미하여 계획이란 기획(planning)과 같은 뜻을 내포한다.
㉡ 선형계획은 가능한 모든 일차함수의 안들 가운데서 최적의 결과를 얻기 위한 활동의 계획을 뜻한다. 여기서 최적이라 함은 주로 이익 · 비용 · 양에 대한 최적을 가리킨다.
㉢ 선형계획은 OR의 한 기법으로서 1947년 단치히(G. Dantzig)에 의해 개발되었으며, 주어진 제약조건하에서 생산량이나 편익을 극대화하거나 비용을 극소화할 수 있는 자원들의 최적 배 분점을 알아내기 위한 방법이다.
⑥ Simplex 기법(간단한 일차 부등식)을 활용하는 체제 분석의 배열(알고리즘)을 의미(확정적 모형)하며, 주어진 제약조건하에서 생산량이나 극대화하거나 비용을 최소화할 수 있는 자원들의 최적결합 · 배분점을 알아내기 위한 기법이다.
㉤ Linear Programming의 일반 모형을 행 예식을 이용하여 표시하면 Z =CX(제약조건 :
AX。 B X≥O)과 같고, 이를 ∑ 기호로 나타내면, Z =∑nj=1Cj xj , (제약조건 : ∑
nj=1 aij xj。 bi (i = 1, 2…m) xj ≥ 0 Cj = 1, 2…n)으로 표시될 수 있다. 여기서 xj는 결정 변수이고 Aij 및 Cj는 상수이다.
⑦ 목표 계획법(GP : Goal Programming)
㉠ 목표 계획법은 우리가 현실세계에서 당면하는 문제들 중 상호 이해가 상충하는 여러 개의 목표들을 만족시키는 해를 얻기 위하여 개발된 기법으로 선형계획법을 변형 ․ 발전시킨 것이며, 여러 개의 목표들의 우선순위를 설정하고 각각의 목표에 미달하는 편차를 최소화시키고자 하기 때문에 목표 함수는 극소화 함수로만 표현된다.
㉡ 목표 계획법은 제한된 합리성에 기초한 Simon의 의사결정 모형인 만족모형과 일맥상통한다.
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