★정부실패 원인 : "내비파편비"
내부성, x-비효율성, 파생적 외부효과, 권력의 편재, 비용과 편익의 절연
★정부실패 원인별 대응 "사민, X-민보규, 권민규, 파보규"
파생적 외부효과 : 정부 보조삭감, 규제완화
파생적 외부효과(derived externalities)
: 의도하지 않은 부작용
예)신용카드
긍정 : 경기활성화 의도
부정 : 신불자
시장실패를 치료하기 위한 정부의 간섭은 예상치 못한 부작용을 발생시킬 수 있다. 그 이유는 다음과 같다. 정부와 같은 대규모조직은 세부적인 문제에 대해서까지 자세히 알기 어려워서 결과를 정확히 예측하지 못하고 현실과 거리가 먼 정책수단을 사용할 가능성이 매우 높다. 이처럼 정부가 정책수단을 잘못 사용할 경우 정부의 개입은 시장에 큰 피해를 줄 수 있다. 이러한 파생적 외부성(derived exteranlity)의 가능성은 정부산출물의 수요와 공급 특성(정부개입을 원하는 강력한 정치적 압력, 정치가들의 좁은 시야와 높은 시간적 할인율 등) 때문에 더욱 증가한다.
한편 파생적 외부성은 공공정책의 결과가 원래의 목표와 크게 동떨어질 수 있기 때문에 예측하기가 어렵다. 예를들어 과거 브라질과 한국의 대미 철강수출 할당량 설정 조치는 미국 내 철강산업의 실업해소를 위한 조치였으나 오히려 채무국의 외채관리능력 약화로 인해 채권자인 미국은행들이 타격을 받는 결과를 초래했다.
정부실패
1. 정부실패의 개념과 행정학에서의 의미
흔히 시장실패는 정부개입의 근거로 제시된다. 그 이유는 시장이 자체적으로 사회문제를 해결하는데 실패할 경우 정부가 개입하여 이를 보완하는 것이 바람직하다고 생각하기 때문이다. 그러나 시장실패가 정부개입의 필요조건은 되지만 충분조건은 아니다. 왜냐하면 정부의 개입은 민간의 자유로운 의사결정과정을 교란시키는 결과를 가져오기 때문에 효율성에 부정적인 영향을 미치게 될 뿐만 아니라 시장이 실패하는 것과 마찬가지로 정부실패가 발생할 수 있기 때문이다. 이처럼 정부가 시장실패 등의 문제를 해결하기 위해 개입했음에도 불구하고 원래 의도했던 문제의 해결에 실패하거나 오히려 문제를 더욱 악화시키는 것을 정부실패라고 한다. 이것은 흔히 사회문제의 해결을 위한 두 가지 중요한 기제로 언급되는 정부와 시장 모두 완전한 것이 아니기 때문에 이들 중 어느 하나를 선택해 특정한 사회문제의 해결을 시도한다는 것은 본질적으로 불완전할 수밖에 없음을 의미하는 것이다.
한편 이런 정부실패에 대해서는 일찍이 Charles Wolf, Jr.에 의해 비시장실패의 개념으로 그 유형과 원천, 그리고 메커니즘이 잘 정리된 바 있다. 그는 시장실패(market failure)에 대비하는 개념으로 정부로 대표되는 공공부문의 실패를 비시장실패(non-market failure)로 개념화 했다.
2. 정부영역(비시장 영역)에서의 수요와 공급의 특성
정부실패를 파악하기 위해서는 그것을 초래하는 정부영역(비시장 영역)에서의 수요와 공급의 특성을 살펴보아야 하는데 이 중 중요한 요소는 다음과 같다.
1) 비시장적 수요의 특성
(1) 시장결함에 대한 인식 증대
비시장적 개입에 대한 수요가 증대한 것은 최근 시장의 결함에 대한 인식이 증대되면서 부터이다. 특히 1930년대부터 1980년 사이에 시장에서의 교환과 거래의 메커니즘의 결과가 사회적으로 최적이 아니거나 사회적으로 바람직하지 못하다는 인식과 정보가 널리 유포됨에 따라 이에 대해 정부의 개입을 통해 해결해야 한다는 비시장적 활동에 대한 수요가 증가되었다.
(2) 정치적 조직과 민권신장
한편 기존에 정치과정에서 소외되고 소극적이었던 여성단체, 소수민족, 환경운동가, 소비자보호단체, 원자력옹호론자와 그 반대자들 등의 이익집단들이 6,70년 이후로 정치적으로 조직화되어 권익신장을 이루어냈는데, 이들이 정부에 대해 자신들이 제기한 사회문제의 해결을 요구하기 위해 여러 가지 압력을 제기함으로써 비시장적 활동에 대한 수요가 증가되었다.
(3) 정치적 보상구조
시장의 불완전함에 대한 인식이 증대되고, 이를 해결하기 위한 민간으로부터의 다양한 요구가 증가함에 따라 정치인이나 관료는 이에 적극적으로 대응해야 하는 것으로 보상구조가 형성되게 되었다. 특히 정치적 영향력이 높은 이익집단의 요구를 해결하기 위해 적극적인 조치를 취하지 않을 경우 자신들의 정치적 지위의 유지가 어려워질 가능성이 높기 때문에 정치인이나 관료는 이익집단 등의 정치적 조직의 요구에 부응하여 시장에 개입하기 위한 다양한 정책을 설계하게 된다.
(4) 정치인의 높은 시간할인율
정치인은 짧은 임기 때문에 사회가 요구하는 것보다 높은 시간할인율을 가진다. 즉 정치적 보상구조와 짧은 임기 때문에 미래에 생기는 편익과 비용은 대폭 할인되지만, 현재나 가까운 장래에 생기는 편익이나 비용은 지나치게 과장될 수 있다. 따라서 장기적인 분석과 실험, 충분한 이해에 기반한 정책을 선택하기 어렵고, 단기적이고 가시적으로 선심성 정책을 남발하게 될 가능성이 높다.
(5) 수익과 부담의 분리
현재나 미래의 정책으로 인한 편익이 특수한 소수집단에 집중적으로 귀착되는 반면 그 비용은 불특정 다수인이 부담하게 되는 경우, 비시장적 활동에 대한 수요가 왜곡되는 결과를 초래한다. 왜냐하면 이런 경우 소수의 이익집단의 이익이 정치과정에 과도하게 투입되어 버려, 다수의 비용부담자의 비가시적인 정책수요는 상대적으로 부각되지 못하게 되기 때문이다.
2) 비시장적 공급의 특성
1) 산출의 정의 및 측정상의 곤란
비시장적 산출물은 정의하기도 어렵고 현실적으로도 잘못 정의되는 경우가 많다. 예를들어 교육이나 복지, 환경규제 등 이를 양적으로 측정하거나 질적으로 평가하기는 매우 어렵다. 이것은 비시장적 산출물이 국민소득계정에서 산출요소가 아닌 투입요소로 인식되고 중간재와 같은 성격을 가지기 때문이다.
2) 독점적 생산
비시장적 산출물은 독점적 관할권이 법률에 위임되어 있거나 행정적으로 단일 기관에 의해 귀속되어 공급된다. 예를들어 정부에서 농업관련 정책을 산출하는 부처는 농림수산식품부가 유일하며, 국가유공자 관련 정책을 산출하는 부처는 국가보훈처가 유일한 것이다. 따라서 이런 비시장적 상황에서는 경쟁에 의한 가격메커니즘을 기본원리로 하는 시장과 달리, 경쟁기관이 존재하지 않으며, 이것은 비시장적 산출물의 질에 대한 평가를 어렵게 하는 요인이 된다.
3) 생산기술의 불확실성
비시장적 산출물의 생산기술은 알려져 있지 않은 경우가 대부분이고, 설령 알려져 있다하더라도, 불확실성과 모호성의 한계를 갖는다. 이는 비시장적 공급에 대한 개선을 어렵게 하는 이유가 된다.
4) 하한선과 종결메커니즘의 결여
시장에서 이루어지는 기업의 평가는 손익의 계산을 통해 즉각적으로 나타나며 성과에 매우 민감하다. 반면, 비시장적 산출물에는 성과평가를 위한 명확한 기준의 설정이 어렵고 한계에 이른 정책을 종결하는 메커니즘이 부재하다. 따라서 비시장적 공급의 과다와 비효율이 초래된다.
3. 정부실패의 유형, 원천, 메커니즘
위에서 살펴본 정부영역(비시장 영역)에서의 수요와 공급의 특성으로 인해 정부의 시장에 대한 개입활동은 다양한 비효율을 초래하게 되는데, 이것이 바로 정부실패가 된다. 이런 정부실패의 유형이자 원천, 그리고 메커니즘은 다시 비용과 수입의 괴리, 내부성과 조직목표, 파생적 외부효과, 분배상의 불공평으로 나누어져 설명될 수 있는데 이를 구체적으로 설명하면 다음과 같다.
1) 비용과 수입의 괴리
시장은 “가격”을 통해 무엇을 생산하거나 어떤 활동을 수행하는데 드는 ‘비용’과 그러한 행위를 지속시켜 주는 ‘수입’을 연계시킨다. 하지만 정부활동에는 이러한 연결고리가 없다. 왜냐하면 정부활동을 유지하는 수입은 비가격적 원천(정부에 납부하는 세금, 정부 및 각종 정부산하기구에 제공되는 헌금 또는 가격이 붙여지지 않은 다른 수입원천)으로부터 나오기 때문이다.
이처럼 정부활동에는 꼭 필요한 연결고리가 없기 때문에 정부생산물의 적절한 양과 가치는 생산비용과 분리되어 결정된다. 어떤 활동을 유지하게 하는 수입이 그 활동의 생산비와 연결되지 않으면 일정한 산출물을 생산하는데 필요 이상의 자원이 소모되거나, 시장실패를 정상화하기 위해 필요한 것보다 정부활동이 더 많이 공급될 수 있다. 생산비용과 수입이 단절되어 있기 때문에 비효율이 조장되기 때문이다.
그 결과 정부활동은 부가적인 비용(redundant costs: X-비효율성, 다시 말해 생산이 생산가능경계곡선 내부에서 이루어지는 것)을 나타내거나 시간이 지남에 따라 비용을 상승시키는 경향이 있다. 부가적인 비용은 산출물 특정이 어렵고 또 그것으로 인하여 원래 의도했던 것과는 매우 동떨어진 조직목표를 세우려는 필요성과 가능성으로부터 초래될 수 있다. 시장활동을 책임지고 있는 사람들은 생산을 확대하고 비용을 낮추려는 유인을 갖게 되지만, 정부생산을 책임지고 있는 사람들은 권한의 확대 등을 위해서 비용을 증가시키려는 유혹을 받거나(ex. 직원의 증가), 가치 증가분이 비용 증가분에 미치지 못하는 경우에도 산출물을 증가시키려는 자극을 받을 수 있기 때문에 부가적인 비용은 계속 상승한다.
2) 내부성과 조직목표
내부성(internalities)이란 시장부문에서의 소비자행위, 시장점유율, 손익분기점과 같은 직접적인 성과지표가 없는 공공기관에서 조직과 인력의 성과를 유도하고 규제하며 평가하기 위하여 정부조직 내부적으로 적용되는 목표를 말한다.
시장조직 역시 이런 내부기준이 필요한 것은 사실이지만 시장의 요구에 부응하기 위해서는 조직 내부의 가격체계가 외부의 가격체계와 연결되어야 한다. 그렇지만, 비시장 영역의 대표적인 예인 정부조직은 ①산출물 측정이 곤란하고 ②소비자로부터의 환류나 신호가 없거나 믿을 수 없고 ③경쟁자가 없기 때문에 경쟁을 통한 비용통제의 내부기준을 마련하기 위한 경쟁적 유인이 약하다. 따라서 정부조직은 원래 의도한 공식 목표와 관련이 없는 내부성을 종종 발전시킨다.
이런 내부성의 구체적인 사례를 들면, 정부의 예산확대 경향이다. 즉 정부기관은 시장과 달리 동기의 부여(motivating)와 그러한 성과를 평가할 수 있는 기준인 이윤(profit)이 존재하지 않기 때문이다. 이로 인해 정부기관은 중요한 내부성으로서 예산의 크기를 적어도 묵시적으로 채택하거나 받아들일 수 있다. 이러한 예산 내부성의 결과는 기관 활동의 왜곡을 가져온다.(사회적으로 최적결과를 생산하지 못하는 정부실패) 예산내부성의 또 다른 변형으로 기관의 고용수준도 있다.
3) 파생적 외부성
시장실패를 치료하기 위한 정부의 간섭은 예상치 못한 부작용을 발생시킬 수 있다. 그 이유는 다음과 같다. 정부와 같은 대규모조직은 세부적인 문제에 대해서까지 자세히 알기 어려워서 결과를 정확히 예측하지 못하고 현실과 거리가 먼 정책수단을 사용할 가능성이 매우 높다. 이처럼 정부가 정책수단을 잘못 사용할 경우 정부의 개입은 시장에 큰 피해를 줄 수 있다. 이러한 파생적 외부성(derived exteranlity)의 가능성은 정부산출물의 수요와 공급 특성(정부개입을 원하는 강력한 정치적 압력, 정치가들의 좁은 시야와 높은 시간적 할인율 등) 때문에 더욱 증가한다.
한편 파생적 외부성은 공공정책의 결과가 원래의 목표와 크게 동떨어질 수 있기 때문에 예측하기가 어렵다. 예를들어 과거 브라질과 한국의 대미 철강수출 할당량 설정 조치는 미국 내 철강산업의 실업해소를 위한 조치였으나 오히려 채무국의 외채관리능력 약화로 인해 채권자인 미국은행들이 타격을 받는 결과를 초래했다.
4) 분배상의 불공평
공공정책은 어떤 사람의 손에 다른 사람에게 행사할 수 있는 권한을 부여한다. 이러한 권한은 의도적으로 또는 불가피하게 몇몇 사람에게만 귀속되고 다른 사람들은 배제된다. 이처럼 정부활동으로부터 야기되는 분배상의 불공평은 직접적인 소득이나 부의 형태보다는 종종 권력이나 특권의 재분배로 나타난다.
또한 정부활동은 권력뿐만 아니라 소득으로 표시되는 다른 분배상의 불공평을 초래할 수 있다. 공공정책(수단)은 어떤 요소, 기술, 서비스 그리고 산출물에 대한 수요를 증진시켜서 이익을 누리게 한다. 또한 공공정책은 이익을 누리지 않는 사람들에게 비용을 부과하기도 한다. 다시 말해 편익과 비용이 각각 다른 그룹에 의해 발생하게 된다. 따라서 공공정책으로부터 (잠재적) 편익을 누리게 되는 집단은 사회적인 최적 결과를 초래하기 위해서 실제로 추정되는 것보다 더 많은 공공정책이 필요하다고 주장할 가능성이 높다. 그 결과 정부활동은 조직화된 이익집단의 편익을 과도하게 보호하는 규제정책의 형태를 포함하여 필요 이상으로 많은 공공정책의 형태로 나타나기 쉽다.
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