예산극대화모형(니스카넨)
개념
니스카넨(Niskanen)이 1971년에 발간한 《Bureaucracy and Representative Government》에서 제기한 가설로, 관료들은 자신들의 영향력과 승진기회를 확대하기 위해 예산규모의 극대화를 추구한다는 것이다. 관료들이 오랜 경험과 유리한 정보, 홍보능력을 활용하여 재정선택과정을 독점한다는 점에서 재정선택의 독점모형이라고 불리기도 한다.
예산극대화가설
공공지출의 특징에 관한 니스카넨의 가설은 다음과 같다. 예산의 규모는 과다한 반면, 산출물의 질은 낮고 생산효율성은 예외 없이 저조하다. 관료조직과 정치세력 모두 지출감축을 위해 노력할 필요성을 느끼지 못한다. 현실의 관료들은 유교적 관료나 윌슨(Wilson)적 관료처럼 이기심이 없는 공평무사한 인간도 아니지만, 언론이나 풍자만화에 나타나는 바와 같이 멍청하고, 부패하고, 게으른 사람들도 아니다. 대부분 지적일 뿐만 아니라 사명감을 가진 근면한 사람들로, 회사원이나 민간전문가에 상응하는 능력을 가지고 있다. 지금까지의 중요한 정책적 실패는 ‘가장 뛰어난’(the best and the brightest) 관료들이 주도한 것이다. 따라서 공공서비스의 수요 및 공급과정을 근본적으로 개혁하지 않는 한 정부의 효율성은 제고될 수 없다.
그러나 1994년 니스카넨은 자신의 가설에 대해 제기된 많은 비판과, 관료의 재정선택 행태에 관한 새로운 이론들을 수용하여 《Bureaucracy and Public Economics》를 발간하였다. 이 책에서 니스카넨은 관료들이 예산의 극대화보다는 재량적 예산(discretionary budget)의 극대화를 추구하는 경향이 있다고 가설을 수정하였다. 물론 재량적 예산이 관료와 관료집단을 지지하는 정치세력의 사적소득으로 분배되지는 않지만, 잉여재원의 일부는 관료조직의 인력증원, 자본 및 기타 기본시설의 구입에 사용되어 관료의 이익에 간접적으로 기여할 수 있기 때문이다.
관료조직의 특징
예산극대화모형에 따르면 정부조직이란, ㉠ 수입과 지출의 차액 가운데 어느 부분도 소유주 및 종업원의 사적 수입으로 배당하지 않고, ㉡ 조직의 경상적 수입 가운데 일부는 산출물의 판매수입 이외의 수입으로 충당되는 특성을 가진 조직이다. 또 관료조직의 행태는 관료와 정치인의 상호관계에 기초하고 있다. 그러나 관료의 동기유인과 정치인의 이해관계가 전적으로 일치하는 것은 아니기 때문에 양자간에는 심각한 대리인문제(agency problem)가 존재하고, 정치인과 유권자 사이에는 더 큰 대리인문제가 존재한다.
관료조직에 대한 기본가정은 다음과 같다.
첫째, 관료와 민간조직의 구성원은 여러 가지 공통점이 있다. 양자의 행태에 차이가 있는 것은 그들이 지니는 개인적 특성에 기인하는 것이 아니라 관료조직에 특수한 동기유인 및 제약조건 때문이다.
둘째, 대부분의 관료조직이 생산하는 서비스에는 독점적 구매자가 존재한다. 따라서 산출물에 대한 유효수요는 최종소비자인 유권자로부터 오는 것이 아니라 공공서비스의 독점적 구매자인 정치적 지지세력(political sponsor)으로부터 온다.
셋째, 대부분의 관료조직은 독점적 공급자들로 우하향의 유효수요곡선을 가지고 있다.
넷째, 관료조직과 정치적 지지세력은 독점적 지위에 있기 때문에 최종산출물이 단위가격에 판매되지 않는다. 정치적 지지세력이 배정하는 예산과 관료조직이 공급하는 산출물이 상호 교환된다.
다섯째, 관료조직과 정치적 지지세력의 상호 협상과정에서 정치적 지지세력은 행정조직에 대한 감시, 예산의 승인, 관리자의 교체권한을 가지고 있다. 반면에 행정조직은 서비스의 공급비용에 관해 압도적으로 정확한 정보를 가지고 있다.
여섯째, 지지세력의 협상력은 또 다른 제약요인으로 약화된다. 관료조직이 예산을 보다 효율적으로 집행하여 이익이 발생하여도, 작은 부분만이 정치권의 몫으로 돌아오기 때문에 효과적인 감시에 대한 인센티브가 부족하다. 따라서 정치적 지지세력은 전체 입법부나 유권자들의 이익보호를 위해서 애쓰는 것이 아니라 예산잉여(budget surplus)가 자신들의 집단적 이익에 사용될 수 있도록 하는데 더 큰 관심이 있다.
일곱째, 관료조직이 생산하는 잉여에 대해서 지지세력의 구성원이나 고위관료들 모두 금전적인 몫을 가질 수 없다. 따라서 잉여는 이들에 대한 직접보상으로 사용될 수 없는 대신 그들의 이익에 간접적으로 기여하는 방향으로 지출된다.
시사점
최근의 연구결과에 따르면 많은 정부서비스가 민간계약을 통해서 보다 효율적으로 공급될 수 있다. 그럼에도 불구하고 대부분의 정부서비스가 관료조직에 의해 직접 생산․공급되는 이유는, 관료조직이 전체국민의 이익이라는 관점에서 보면 비효율적인 공급자이지만 정치인의 이익보호라는 관점에서는 효율적인 공급자이기 때문이다. 흔히들 관료조직의 탓이라고 생각하는 정부의 비효율성은 실제로 입법부의 구조 및 의사결정원리 때문에 생겨나고 있다. 정치인의 입장에서 보면 관료조직은 그들의 이익을 충실히 반영하는 대리인인 것이다.
따라서 이와 같은 잉여의 전리품을 배분할 수 있는 체계를 없애지 않는 한 민간이양을 통한 효율성 제고나 정부감축은 불가능하다는 니스카넨의 주장은 설득력이 있다. 그 결과, 정부지출이 공공수요의 증가율보다 빠른 속도로 증가하는 현재의 재정팽창추세는 계속될 수밖에 없다. 그러나, 증가하는 재정지출의 상당부분은 관료조직과 정치세력의 특수이익에 기여할 뿐 서비스수준을 개선시키는 것은 아니다.
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