예비타당성조사
1. 타당성의 개념 및 타당성분석의 의의
타당성(feasibility)이란 정책 또는 사업 자체의 집행가능성 혹은 정책 또는 사업의 추진을 통해 달성하려는 목표를 실현할 가능성을 의미한다. 집행가능성은 어떤 정책이나 사업이 채택되어 일정한 기간 동안 일정한 재정적 범위 내에서 집행될 수 있는 가능성을 뜻한다. 따라서 집행가능성의 검토기준은 일반적으로 재정적, 정치적, 기술적, 법적, 사회적, 행정적, 시간적 가능성 등 다양한 측면을 포함한다. 즉, 한정된 재원과 이용가능한 기술을 사용하여 주어진 시간동안 특정한 법 또는 제도적 환경하에서 사업을 집행하는 과정에서 정치적․행정적․사회적 위험요인은 무엇이며 대응방안은 무엇인가 등이 타당성을 구성하는 주된 요소가 된다.
반면, 목표의 실현가능성은 해당 사업을 추진함으로써 달성하고자 했던 목표를 이룰 수 있는가, 다시 말해 사업이 그 목표를 효과적으로 달성할 수 있는가에 대한 여부를 의미한다. 일반적으로 타당성은 이 두 가지 측면 모두를 의미하며 따라서 이 경우 타당성분석은 제한된 재원을 어떻게 사용하는 것이 가장 효율적이며 사업의 목표달성에 효과적인지, 주어진 기술이 적절하고 사용가능한지, 그리고 사업의 추진과정에서 여러 가지 위험요소들에 어떻게 대처할 것인지 등을 주요한 기준으로 사업추진여부를 결정하는 것이라고 할 수 있다.
타당성분석이 사업에 대한 투자의 결정 및 사업집행의 합리성을 높임으로써 궁극적으로 사업의 목표달성에 기여하기 위해서는 사업의 집행과정 이전에 실시되어야 하는 것은 당연하다. 즉, 타당성분석은 사업의 필요성, 사업계획의 합리성, 사업목표의 바람직성, 사업일정의 적절성, 사업추진을 위한 자원확보계획의 적정성, 기대효과의 분석 및 위험대책의 수립 등을 사전에 분석함으로써 사업에 대한 최적대안을 선정하고 그 대안을 효율적으로 추진하고자 하는 목적을 갖는다. 따라서 공공사업에 대한 사전평가의 일환으로서의 타당성분석은 사업이 추진되기 이전단계에서 그 사업의 필요성 및 효과성 등에 대한 사전적인 점검을 통한 추진여부를 일정한 기준을 사용하여 판단하는 과정을 의미하며, 이러한 이유로 인해 타당성분석이라는 개념에는 정책과정상 사전적인 의미가 내포되어 있다.
한편, 공공부문에서의 타당성분석은 다음과 같은 문제를 해결하는 데에 기여한다는 점에서 그 의의를 갖는다. 첫째, 사업의 집행 이후에 예상했던 효과에 미치지 못하거나 불필요한 사업의 추진, 부처별 중복투자로 인한 예산낭비 등으로 인해 재정운영의 비효율성 문제가 발생할 수 있는데, 특히 정보화부문에서 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진되어, 사업 완료 후에 정보 인프라 또는 시스템 등의 산출물이 제대로 활용되지 않는다면 예산이 낭비되는 결과를 초래한다. 둘째, 사업의 집행과정에서 사업비의 증액, 계획일정의 지연 등 사업의 추진과정에서 발생할 수 있는 각종 요소들에 대한 적절한 대응책을 미리 마련하지 못하면 사업의 실패가능성이 높아지게 된다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성이 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 설사 취소가 가능하다 하더라도 이는 그 동안 투입된 비용이 상실되는 것을 의미하며, 추진한 사업의 사후 처리 문제 또한 심각하게 제기될 것이다.
2. 예비타당성조사 제도
1) 예비타당성조사의 내용 및 분석기준
공공사업에 대한 타당성분석은 공공부문의 건설 및 개발사업 분야에서 일찍이 그 중요성이 인식되어 시행되고 있다. 현행 국가재정법에 의하면 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 대규모사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 사전평가의 일환으로 예비타당성조사를 실시하도록 법적 제도를 마련하고 있다. 1999년부터 시행되기 시작한 초기의 예비타당성조사는 예산회계법 시행령에 법적 근거를 담고 있었으며, 국가재정법으로 변경되면서 예비타당성조사의 대상영역도 확대되었다. 예비타당성조사는 대규모 공공투자사업을 효과적으로 추진하고 우선순위에 입각한 효율적 예산배분을 달성하기 위한 목적으로 제3의 기관에 의한 정책적․경제적 타당성에 대한 사전검토를 수행하는 평가제도이다. 즉, 이 제도는 조사 대상사업에 대한 경제적 및 정책적 타당성분석을 통해 사업의 착수여부에 대한 판단과 사업의 추진시 우선순위, 추진방향, 재원조달계획 등 효율적인 시행방법에 대한 정책적 자료를 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 동시에 국가재정법 시행령은 재정의 선제적 투자가 필요한 경우 예타 면제요건을 완화하고 낙후지역을 배려하는 방향으로 운영되도록 하고 있다. 이에 따라 국가정책적 필요에 의해 추진하는 사업에 대한 면제요건을 명확하게 하고, 하위 지침으로 운영하던 일부 면제기준을 시행령에 반영하고 있다.
<표 1> SOC사업 예비타당성조사의 분석기준 및 세부측정항목의 예
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분석기준 |
경제성 분석 |
정책적 분석 |
종합평가 |
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세부측정항목 (측정방법) |
o 수요 및 편익의 추정 o 비용의 추정 o 비용편익분석 o 민감도 및 재무성 분석 |
o 관련계획과의 일치성 평가 o 지역경제 파급효과 o 지역낙후도 평가 o 국고지원의 적합성 o 재원조달 계획 o 사전환경성 평가 o 사업 특수항목 평가 |
o 다기준분석기법을 이용한 사업의 추진여부 및 우선순위 결정 |
예비타당성조사의 주요 분석범위는 <표 1>에서 제시되듯이 경제성 분석 및 정책적 분석 등 크게 두 가지로 나눌 수 있다.
경제성에 관한 분석은 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지의 여부가 사업의 추진을 결정짓는 중요한 기준이 되는 것이다. 경제성 분석의 구체적인 내용은 사업의 종류에 따라 달라진다. 예를 들어 고속도로 건설사업의 경우는 편익이 고속도로 건설로 인한 시간가치의 절감, 유류비 감소 등의 운행비용의 절감, 교통사고의 감소 등으로 추정될 수 있는 반면, 역사문화촌 조성사업의 경우 편익은 입장료에 대한 지불의사액(WTP) 등에 의해 결정되는 매출액이 주된 구성요소가 될 것이다. 이러한 경제성 평가는 비용편익비율(B/C ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR), 원금회수기간법(Payback Period) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성 및 재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석 등이 병행하게 된다.
한편 사업의 추진여부를 경제성만으로 판단하게 되면 공공재적 성격을 강하게 띠는 정부사업의 추진목적을 성취하기가 힘들다. 예를 들어 경제성만을 중시하여 도로포장사업을 수행하게 되면, 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진되어 결국 경제성이 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 포장될 수 없는 상황이 발생할 것이다. 이처럼 경제적 분석으로는 사업의 타당성을 종합적으로 분석하는 데에 한계를 가질 수밖에 없으며 이 경우에 분석의 대상이 되는 요소는 정책적 타당성분석의 주요 내용이 된다.
2) 조사방법: 분석적 계층법의 개념 및 특징
예비타당성조사의 최종단계는 경제적 타당성분석과 정책적 타당성분석으로부터 도출된 결과를 종합하여 사업추진의 타당성여부를 종합적으로 판단하는 것이다. 이를 종합하기 위해서는 분석의 기준, 사업의 특성 또는 목표에 따라 중요도를 합리적으로 결정하여야 하는데 이를 종합적으로 판단하여 타당성을 도출하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 어려움이 있다.
첫째, 공공사업에 대한 타당성분석을 위해 사용되는 지표는 계량적 및 비계량적 성격을 모두 갖는다. 경제적 타당성분석은 당연히 계량적으로 사업의 타당성을 나타내게 되고, 정책적 타당성은 원칙적으로 정성적인 평가를 하게 되어 비계량적 형태를 띠게 된다. 따라서 이러한 정량적인 지표로 표현할 수 있는 평가 항목과 정성적으로 표현되는 평가항목을 체계적으로 통합하는 데에는 어려움이 따르게 된다. 둘째, 분석 결과를 정량화한 경우에도 평가항목별로 상이한 척도를 갖는 평가항목을 통합하는 데에 어려움이 생긴다. 셋째, 예비타당성조사에 참여하는 전문가들의 의견을 종합하여 최종적인 결론을 도출하는 데에 어려움이 따른다. 예비타당성조사는 사업에 대한 균형 있는 평가를 위해 각 분야의 전문가들을 포괄하는 연구팀을 구성한다. 이를 위해 여러 명의 의사결정자가 참여하는 집단의사결정과정을 거치게 되는데 이 과정에서 전문가들의 주관적 판단에 의지하는 경우에는 판단의 타당성 여부를 검증하기 어려울 뿐 아니라 연구자에 따라 판단의 편차가 커지는 문제가 발생하게 된다.
이러한 어려움들을 해결하기 위해 제시되는 방법 중 하나가 분석적 계층법(AHP: Analytic Hierarchy Process)인데, 이는 의사결정의 전 과정을 여러 단계로 나눈 후, 이를 단계별로 분석함으로써 최종적인 의사결정에 이르는 것을 지원하는 접근방법이라고 할 수 있다. 이 기법의 가장 큰 특징은 복잡한 문제를 계층화하여 주요 요인과 세부 요인들로 나누고, 이러한 요인들에 대한 이원비교, 또는 쌍대비교(雙對比較: pairwise comparison)를 통해 가중치를 도출하고, 산정된 가중치의 일관성을 검증하여 의사결정의 강건성(robustness)을 제고하는 데 있다. 이 기법은 특히 상대적 중요도 또는 선호도를 체계적으로 비율척도화 하여 정량적인 형태로 결과를 얻을 수 있다는 점에서 그 유용성이 인정된다.