기출 문제
Q 쓰레기통 모형에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?
① 명확하지 않은 인과관계를 토대로 해결책이 제시되는 경우가 많다.
② 이해관계자들의 지속적인 의사결정 참여가 어렵다.
③ 목표나 평가기준이 명확하지 않은 경우가 많다.
④ 현실 적합성이 낮아 이론적으로만 설명이 가능한 모형이다.
【해설】 정답 ④
④는 합리모형의 한계이며, 쓰레기통모형은 불확실하고 무질서한 현실적 제약조건 하에서 흔히 일어나는 의사결정과정을 현실성 있게 설명한다.
① [O] 불명확한 인과기술로 인하여 인과관계를 정확히 모름
② [O] 시간적 제약으로 인한 일시적(부분적) 참여
③ [O] 불분명한 선호와 목표
[쓰레기통 모형의 전제조건]
① 문제 - 문제성 있는 선호와 목표 : 불분명한 선호와 목표
② 해결책 - 불분명한 분석기술 : 불명확한 인과기술
③ 참여자 - 수시적 참여 : 시간적 제한
④ 선택 기회 - 조직화된 무질서와 혼돈
● '쓰레기통 모형'(Garbage Can Model)
: 조직화된 혼란에서 정책은 우연히 결정
조직 내의 상황이 다소 복잡하고 무질서한 상태[조직화된 무질서]에 있을 때에 적용할 목적으로 개발된 의사결정 모형
정책결정이 일정한 규칙에 따라 이루어지는 것이 아니라
① 문제 - 문제성 있는 선호와 목표 : 불분명한 선호와 목표
② 해결책 - 불분명한 분석기술 : 불명확한 인과기술
③ 참여자 - 수시적 참여 : 시간적 제한
④ 선택 기회 - 조직화된 무질서와 혼돈
암기 : 문해참선
네 가지 요소가 쓰레기통 같이 뒤죽박죽 움직이다가 어떤 계기로 교차하여 만나게 될 때 이루어진다.
대부분의 조직들은 명확한 계층적 구조(→계층제)를 갖추고 있으며, 확실한 목표와 기술을 가지고 분명하게 파악된 문제들을 해결하기 위하여 자체 내의 의사(意思) 통일을 직권이나 구성원 간의 합의 또는 투표 등을 통하여 결정
그러나 이러한 보편적인 생각으로는 복잡하고 급변하는 환경 하에서 발생하고 있는 현실 문제를 해결하기 어렵다.
심화)
쓰레기통 모형이란, 조직 내의 상황이 다소 복잡하고 무질서한 상태[조직화된 무질서]에 있을 때에 적용할 목적으로 개발된 의사결정 모형(→이론적 모형). '집합모형'이라고도 불리는 이론이다,
정책결정이 일정한 규칙에 따라 이루어지는 것이 아니라 ①문제, ②해결책, ③선택기회, ④참여자의 네 요소가 쓰레기통 같이 뒤죽박죽 움직이다가 어떤 계기로 교차하여 만나게 될 때 이루어진다고 보는 정책결정 모형을 말한다. 대부분의 조직들은 명확한 계층적 구조(→계층제)를 갖추고 있으며, 확실한 목표와 기술을 가지고 분명하게 파악된 문제들을 해결하기 위하여 자체 내의 의사(意思) 통일을 직권이나 구성원 간의 합의 또는 투표 등을 통하여 결정하는 것으로 이해하고 있다. 그러나 이러한 보편적인 생각으로는 복잡하고 급변하는 환경 하에서 발생하고 있는 현실 문제를 해결하기는 어렵다고 보아 제시된 것이 곧 '쓰레기통 모형'이다.
1970년대 이후, M. Cohen, J. March, J. Olsen 등이 주장한 이 정책결정 모형은 앞서 말한 것처럼 조직화된 혼란 상태(organized anarchy)에서의 결정을 다루고 있다. 이러한 모형에 해당하는 조직의 대표적인 예로는 대학사회, 친목단체 등을 들 수 있다. J. March 교수가 이 이론을 제시하게 된 일화는 다음과 같다.
| 1970년대 말 미국의 행정학자 제임스 마치는 150개 대학의 총장을 대상으로 의사결정이 어떻게 이루어지는지를 조사했다. 총장들의 일주일 스케줄을 10분 단위로 쪼개본 결과 그들이 하는 일의 70∼80%는 사람을 만나고 회의에 참석하는 것이었다. 대학 총장들의 사례는 장·차관이나 기관장들의 의사결정 과정에도 그대로 적용될 수 있다는 게 마치 교수의 결론이었다. 마치 교수가 이 결과를 토대로 완성한 의사결정 모델이 이른바 '쓰레기통 모형'(Garbage Can Model)이다. 정책 결정자들에 의해 이뤄지는 의사결정 과정이 흡사 쓰레기통이 일시에 비워지는 것과 같다는 얘기다. 의사결정 과정에서 평소에는 소모적인 논쟁이 되풀이되다가도 어떤 순간에 무슨 사건이 발생한다든지, 시기적으로 꼭 해결해야 할 시점이 되면 꽉 찬 쓰레기통이 비워지듯 문제가 한꺼번에 해결된다는 것이다. |
이 모형은 전통적 합리주의 철학을 부정하고 조직을 쓰레기통에 비유한 의사결정 모형으로써 전통적인 의사결정 이론과는 다소 차이가 있다.
전통적인 의사결정 이론에 따르면 조직의 의사결정은,
첫째, 의사결정이 필요한 문제상황의 규정,
둘째, 의사결정을 위한 대안 추출,
셋째, 각 대안별로 예상되는 결과 조사,
넷째, 목표에 비추어 결과 평가,
다섯째, 이상의 과정을 거쳐 최적의 대안 채택이라는 과정으로 구성된다.
그러나 쓰레기통 모형에서는 조직 자체를 문제, 문제에 대한 해결방안, 참여자 등이 엉켜진 채로 버려져 있는 쓰레기통으로 상정하며, 자연히 의사결정도 정연한 분석과 평가과정의 산물이 아니라 여러 가지 상호 독립적인 요인의 흐름 속에서 빚어진 결과 혹은 해석이라고 본다. 이 점에서 전통적 의사결정 모형을 규범 모형이라고 한다면 쓰레기통 모형은 기술 모형이라고 할 수 있다.
여기서 규범모형(normative model)이란, 확률 추정과 의사 결정에서 모든 가능한 경우를 고려하여 확률을 판단한다든가, 모든 대안의 효용을 계산한 다음 가장 효용이 큰 대안을 선택한다고 가정하는 모형이다. 그러나 이런 규범 모형이 실제 행동과 일치하느냐는 별개의 문제이다. 필요한 정보가 불충분하게 주어지거나 주어진 정보의 일부만을 고려한다면, 사람들은 규범 모형이 예상하는 것과는 다른 선택을 할 수도 있다.
그리고 기술 모형(descriptive model)이란, 의사 결정에서 사람들이 결정을 짓는 실제 방식을 기술하는 모형을 의미한다. 그러므로 기술 모형은 실질적인 모형에 가깝고, 규범모형은 이론적인 모형에 가깝다고 볼 수 있겠다.
쓰레기통 모형에 대해 좀 더 구체적으로 알아보면, 쓰레기통 모형에서 관심을 집중하는 요인(streams)으로 앞서 말한 네 가지를 들 수 있다.
첫째, 문제(problems)의 요인이 있다. 문제는 조직내외 사람들의 관심이다. 생활방식, 가정, 작업 중 좌절, 지위나 작업의 배분 양태, 이데올로기, 대중매체나 이웃에 의해 해석되어 나타나는 사람들의 요구 등이 모두 문제를 일으키는 요소가 될 수 있다.
둘째, 해결책(solutions) 요인이 있다. 해결책은 조직내 누군가가 만들어낸 산물이다. 이 해결책은 한편으로 문제에 대한 해답이면서 또한 적극적으로 질문의 발견이기도 하다. 흔히 문제를 정확히 규명하기 전까지는 해답을 발견할 수 없다는 격언에도 불구하고 때로는 해답을 알기 전까지는 조직의 문제가 무엇인지를 알지 못하는 경우도 있다.
셋째, 참여자(participants) 요인이 있다. 참여자는 문제를 기준으로 볼 때 계속해서 등장하고 또 사라져 간다. 모든 출입구가 한편으로는 출구가 된다. 문제 장면에 누가 참여자로 들어오는가는 주어진 문제와 새로 등장한 문제의 특성에 따라 달라진다. 한편 의사결정 참여자는 문제의 특성보다는 참여자가 투자할 수 있는 시간에 대한 요구에 따라서도 큰 변화폭을 보인다.
넷째, 선택기회(choice opportunities) 요인이 있다. 선택기회는 조직이 의사결정 행동을 산출할 것으로 기대되는 경우를 말한다. 기회는 규칙적으로 발생하며 어떤 조직이든 선택을 위한 기회를 결정짓는 방법을 가지고 있다.
각각의 요인에 대해 정리하자면, '문제의 흐름'(a stream of problems)이란 사람들이 갖는 관심 사항을 뜻하고, '선택의 흐름'(a stream of choices)이란 결정을 위한 기회[계기]의 흐름을 말하며, '해결의 흐름'(a flow of solutions)란 문제에 대한 해결책을 가리킨다. 그리고 '참여자의 흐름'이란 참여자로부터의 에너지의 흐름(a stream of energy from participants), 즉 조직의 참여자들이 바치는 노력의 정도를 뜻한다.
이상 네 가지는 완전히 독립적인 것은 아니지만 각각은 서로 어느 정도 독립적이며 체제 외생적인 성격을 갖는다. 구체적으로 어떤 결정이 이루어질 것인지는 이러한 요인들 하나하나가 흘러가는 유형과 그 비율, 또한 각각에 관련된 절차에 의존한다.
이러한 쓰레기통 모형의 대표적인 사례로는 새만금 사업과 의료보험 통합이 있는데, 그 내용은 다음과 같다.
| <새만금 사업> 1. 새만금 사업 개요 새만금사업은 약 3조 5천 억원의 사업비를 투입하여 군산과 부안을 연결하는 약 33km의 방조제를 설치하고자 하는 대형 국책사업이다. 이 사업은 1970년대부터 1980년대 까지 계속적으로 제기된 정책이었고, 1987년 노태우의 대통령 선거 공약으로 등장하여 1991년부터 방조제를 건설해 왔다. 2. 새만금 사업에서 나타난 의사결정의 네 가지 요소 1) 해결해야 할 문제 문제는 쌀 생산량이나 농지부족이 아니라 당시 노태우 후보의 전북민심 확보였다. 2) 문제의 해결책 새만금사업은 당시 노태우 대통령 후보가 문제에 대응하기 위하여 창조한 해결책이 아니었다. 새만금 사업은 1970년대 초부터 이미 존재해서 흘러다니고 있었던 것이다. 3) 참여자 이와 관련된 가장 중요한 참여자는 노태우 후보였다고 할 수 있다. 4) 의사결정의 기회 위의 세 가지 요소들이 둥둥 떠돌아다니다가 87년 대통령선거라는 점화계기를 만나서 정책화하게 된 것이다. 노태우 후보는 당시의 난국을 타개할 해결책을 찾고 있었는데 그 때 찾은 것이 폐기 직전이었던 새만금 간척사업 이었다. 결국 새만금사업은 노태우 후보가 대통령에 당선되면서 정부의 사업으로 확정되기에 이르렀다. |
| <의료보험 통합> 1. 의료보험 통합정책 개요 1977년 시작한 의료보험은 복지에 대한 관심이 높아짐에 따라 농촌과 도시지역으로 확대되었음에도 불구하고 제도 도입시 채택한 조합주의 운영방식이 그대로 답습하여 재정의 적자 현상과 운영의 비효율화 현상이 나타나기 시작하였다. 2. 의료보험 통합정책에서 나타난 의사결정의 네 가지 요소 1) 해결해야 할 문제 문제는 분산되어 있었던 의료보험에 대한 조직, 운영, 재정의 통합관리를 통한 의료보험체계 효율화에 있었던 것이 아니라, 선거를 앞둔 각 정당 간 이해득실(농촌 및 저소득층에 대한 표 획득)에 의해 문제가 결정되었다. 2) 문제의 해결책 의료보험통합정책은 어느 날 갑자기 만들어진 해결책은 아니었다. 이 문제는 1982년, 1989년에도 제기 되었고, 1988년 조직통합 이전에도 이미 존재해서 흘러 다니고 있었던 것이다. 3) 참여자 중요한 참여자는 국회의 야당과 여당, 보건복지부, 그리고 김대중 후보라고 할 수 있다. 4) 의사결정의 기회 위의 세 가지 요소들은 1980년대 이후 계속 둥둥 떠돌아다니다가 1997년 대통령선거라는 점화계기를 만나서 반응을 일으키게 된 것이다. 1997년에는 IMF 경제위기의 시기(저소득층 양산) 및 대통령 선거로 인한 정치적 불안으로 여당과 야당 그리고 김대중 후보는 대선 승리를 위해 당시 보험료 부담에 불만세력이었던 노동자, 농민을 위한 공약이 필요한 상황이었다. 의료보험통합 공약은 김대중 후보가 대통령에 당선되면서 국민의 정부 100대과제로 선정되어 통합이 추진되었다. |
이상의 예에서 알 수 있듯이, 쓰레기통 모형의 가장 큰 공헌의 하나는 의사결정의 네 가지 요소가 서로 아무런 관계없이 독자적으로 움직일 수 있음을 분명히 밝힌 것이다. 마치 네 가지의 독자적인 흐름이 있다는 것이다. 이런 네 가지의 요소는 각자 움직이고 있다가 문제를 크게 부각시키는 극적인 사건이 발생하거나 정치적 큰 변혁의 사건이 발생하게 되면 바로 점화되어 정책결정이 이루어지게 된다.
쓰레기통 모형은 비합리적인 모형으로써 합리성이 아닌 운이나, 우연에 의해 결정되는 경우가 많다는 점이다. 또 이기적이고 정치적인 영향에 의해 의사결정이 이루어지는 경향이 있다. 즉, 의사결정 참가자들의 정치적 동기 등의 비합리적 요인에 의해 의사결정 과정이 영향을 받는다는 것이다. 또 앞서 말한 이기성과 맞물려, 시급한 문제보다 참여자 자체에게 중요한 것만이 먼저 채택되는 경향도 띄고 있다. 아울러, 문제가 너무 많은 경우에는 미결로 남는 등의 모습을 보이기도 한다. 반면, 구성원들에게 보다 중요하게 부각되는 문제에 보다 많은 자원과 인력을 투입함으로써 해결 가능성이 더 높다는 점을 시사해주기도 한다.
이 외에도 쓰레기통 모형은 사회 내의 신념, 가치체계가 바뀌거나 정치체제가 변동되는 상황과 같은 혼란 상태, 변동 상황에서의 의사결정 형태를 설명하는 데에는 유용하다. 종래 병리적 현상으로 여겨졌던 조직의 무질서 상태를 긍정적인 측면에서 분석하고, 이를 통해 기존 이론이 간과한 부분을 다룸으로써 의사결정 이론의 통합 가능성을 넓혀 준 공로가 있다. 그러나 모형의 구성이 경험적인 사실에 의한 것이 아니라는 점에서 적용에 한계가 있다. 또 비 일상적인 의사결정만을 다루고 있기 때문에 표준화된 일상적인 의사결정을 설명하는 데는 한계가 있다.
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