단원제와 양원제
(unicameral system and bicameral system)
1. 개념
단원제(unicameral system)는 1개의 합의체로 의회를 구성하는 제도로서 일원제라고도 한다. 이는 한국, 독일, 대만, 덴마크, 폴란드, 뉴질랜드, 룩셈부르크 등에서 채택하고 있다.
본 제도는 프랑스혁명 이후 양원제의 제2원을 해로운 존재로 규정하고 의회의 단원구성을 주장한 데서 비롯되었으며, 국민주권의 원칙에 비추어 국민의 단일·불가분의 주권은 이원적으로 대표될 수 없다는 논리에서 시작되었다.
반면, 양원제(bicameral system)는 2개의 합의체로 의회를 구성하는 제도로서 이원제라고도 한다. 이는 미국, 프랑스, 인도, 캐나다, 스위스, 영국, 일본 등에서 채택하고 있으며, 우리나라에서는 제2공화국 때에 도입한 적이 있다.
본 제도는 의회제도의 모국인 영국에서 그 특수한 역사적·정치적 상황에서 채택된 것으로, 상원(House of Lords)과 하원(House of Commons)의 이원제에서 출발하였다. 단원제는 의회가 국민에 의하여 선출된 의원들로 구성되는 것이 원칙이지만, 양원제는 국민투표에 의해서 선출된 의원들로 구성되는 다수의 제1원과 투표, 임명, 세습, 직능대표로 구성되는 소수의 제2원으로 구성된다.
2. 장단점
먼저, 효율적 의안심의에 있어서 단원제는 의안심의가 지연되지 않고 국비를 낭비하지 않을 수 있는 높은 수준의 효율성을 지향할 수 있는 반면, 상대적으로 양원제는 이원적 구조로 인해 의안심의가 지연되고 국비를 낭비하는 낮은 수준의 효율성을 갖는다. 책임소재에 있어서 전자는 일원제로 인해 높은 수준의 책임소재를 나타내는 반면, 후자는 이원제로 인해 낮은 수준의 책임소재를 보인다. 의회의 지위에 있어 전자는 의회의 분열이 상대적으로 많지 않아 분열 시 정부에 대한 의회의 지위가 높은 수준인 반면, 후자는 의회분열 시 정부에 대한 의회의 지위가 낮은 수준을 유지한다. 그리고 국정혼란에 있어서 전자는 일원제의 특성으로 인해 국정혼란이 낮은 수준이 되는 반면, 후자는 양원의 의견일치 시 상원이 불필요하고 불일치 시 국정혼란이 높은 수준으로 나타날 수 있다.
한편, 신중한 의안심의에 있어 단원제는 일원제의 특성으로 인해 의안심의가 졸속으로 이루질 수 있는 반면, 양원제는 이원제의 특성으로 인해 상대적으로 의안심의에 신중을 기할 수 있어 경솔과 졸속을 방지할 수 있다. 정부 간 충돌에 있어서 전자는 의회와 정부 간 충돌을 완화시킬 수 있는 기제가 없는 반면, 후자는 일원이 타원과 정부 간 충돌을 완화시킬 수 있는 역할을 할 수 있다. 날치기에 있어서 전자는 날치기를 방지하는데 한계가 있는 반면, 후자는 이원제로 인해 날치기를 방지할 수 있는 또 하나의 장치가 있는 것이다. 다수파의 횡보에 있어서 전자는 낮은 수준의 견제를 지향할 수밖에 없는 반면, 후자는 권략분립의 원리를 도입함으로써 의회다수파의 횡포를 높은 수준으로 견제할 수 있다. 특수이익 보호에 있어서 전자는 낮은 수준을 유지하는 반면, 후자는 상원에 직능대표제, 지방대표제를 도입하면 특수이익을 높은 수준으로 보호할 수 있다. 그리고 부패에 있어서 전자는 조직이 같기 때문에 부패의 가능성이 높은 반면, 후자는 조직을 달리하기 때문에 단원제의 단점인 부패를 최소화할 수 있는 것이다.
<참고> 단원제와 양원제의 장단점
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단원제(장점) |
구 분 |
양원제(단점) |
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높은 수준의 효율성 |
효율적 의안심의 |
낮은 수준의 효율성 |
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높은 수준의 책임소재 |
책임소재 |
낮은 수준의 책임소재 |
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높은 수준의 지위 |
의회의 지위 |
낮은 수준의 지위 |
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낮은 수준의 혼란 |
국정혼란 |
높은 수준의 혼란 |
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단원제(단점) |
구 분 |
양원제(장점) |
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낮은 수준의 신중 |
신중한 의안심의 |
높은 수준의 신중 |
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낮은 수준의 완화 |
정부 간 충돌 |
높은 수준의 완화 |
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낮은 수준의 방지 |
날치기 |
높은 수준의 방지 |
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낮은 수준의 견제 |
다수파의 횡포 |
높은 수준의 견제 |
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낮은 수준의 보호 |
특수이익 보호 |
높은 수준의 보호 |
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높은 수준의 부패 |
부패 |
낮은 수준의 부패 |
3. 평가
단원제와 양원제는 장점과 아울러, 단점도 존재하지만 각 국가는 그 나라의 실정에 가장 근접한 제도를 도입하여 활용하고 있다. 어쨌든, 어느 제도를 활용하든 간에 의회민주주의를 지향하는 현대국가에 있어 정당성차원에서 반드시 필요한 제도임에는 분명하다.
다만, 우리나라의 경우 제2공화국 때 양원제가 도입되었다가, 다시 단원제로 회귀된 사례 등을 근거로 변동요인을 이들의 장단점과 결합하여 체계적으로 연구하는 노력이 필요할 것으로 판단된다.
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