● 관청형성모형(bureau-shaping model)
공공선택이론은 관료제의 분석에 있어 합리적 선택 행위를 기본가정으로 하는 공통점이 있으나, 그들의 행위를 제약할 수 있는 구조로서의 제도적 측면을 어떻게 고려하느냐에 따라 차이가 보인다.
다운스(Downs)는 관료들은 다양한 개성 유형에 따라 특이하게 행동하는 사람들이며, 그로 인해 그들이 속한 관료기구들의 특성도 다양한 형태로 형성되는 것으로 보고 있다. 즉 관료들의 동기는 이기적인 것(자신의 권력, 금전적 소득, 명성, 편의, 기득권의 보호)과 이타적인 것(충성, 사명감, 일에 대한 긍지, 공익에의 봉사욕구)이 동시에 포함된다. 이에 따라 1) 출세가형, 2) 현상유지자형, 3) 열성가형, 4) 창도자형, 5) 경세가형 등으로 유형화한다.
반면 나스카넨(Niskanen)은 관료들은 자신의 이익만을 추구하는 존재로서 예산을 극대화시켜 사회적 낭비를 초래하는 존재로 파악한다. 그러나 이들은 관료들의 선택행위를 제약할지 모르는 어떤 행태의 구조적 상황들을 고려하지 못하고 있다.
던리비(Dunleavy)의 관청형성모형에서는 도구적 행위자인 관료들의 합리적 선택을 전제하면서도, 이러한 선택행위는 또한 어떤 구조적 요인에 의해 구속될 수 있음을 강조한다. 관청형성모형은 이러한 요인들을 실제 관료기구 분석에 반영하려고 하는 것이다.
즉 던리비의 관청형성모형은 자익 추구적(self-interested)인 개인들의 합리적 선택을 기본가정으로 하는 공공선택론의 방법론을 기본으로 하고 있다. 그러나 관료제도가 지닌 중간 수준의 구조적 특징을 강조하여 그것을 공공선택모형에 가미함으로써 기존의 관료제 분석과는 다른 설명을 시도하고 있다.
(1) 관료제 내에는 집합적 행동(collective action)의 문제가 존재하며, 이것이 국가기관의 전반적인 행동에 중요한 영향을 미친다. 즉 예산극대화 전략은 집단행동의 문제로 발전된다. 합리적인 관리들은 기관의 전체예산을 극대화하기 전에, 자신의 예산증대 노력비용과 예산증가로 인한 자신의 편익, 그리고 자신의 영향력 수준 등을 고려하여 행동한다. 그리고 예산증대를 위한 영향력 및 예산증대로부터의 순편익의 수준은 관료들의 직위에 따라 다르다.
(2) 관료들의 효용은 소속기관이 통제하는 전체 예산액 중 일부분에만 관련이 있다. 예산은 여러 유형으로 구분되며, 이에 따라 관리들의 직급에 따라 효용이 달라진다. 즉 관료들은 자신들이 직접 지출하는 운영비 등의 예산에 관심이 많고, 사부문이나 타 부문의 이전지출에는 관심이 적다.
(3) 관료들의 개인 후생이 예산증가에 관련되는 정도는 소속기관의 유형에 따라 차이가 있다. 이러한 기관 행동방식의 다양성은 기관유형에 따른 관리들의 예산증대로부터의 순효용의 차이에서 기인한다.
(4) 고위관료들은 예산을 내부 최적 수준까지만 극대화할 것으로 본다. 즉 예산증가에 따라 체감하는 한계효용과 예산증대 노력에 따르는 한계비용이 교차하는 수준에서 예산극대화가 중단된다.
(5) 고위관리들은 금전적 편익보다 수행하는 업무성격에 따른 효용증대에 더 관심을 가진다. 따라서 고위관리들은 예산극대화 전략보다 “관청형성전략(bureau-shaping strategy:소속관청의 형태변화)"을 통한 효용증대에 노력을 한다. 즉 예산극대화 대신, 소관부서를 소규모 참모적 기관으로 재구성함으로써 계선적 책임에서 벗어나고, 이를 통해 그들 정책분야의 전반적인 지출감축이 발생하는 상황에서도 불리한 영향을 덜 받을 수 있게끔 노력하게 된다.
(6) 관청형성 전략이 이루어지면 더 분산화된 국가구조의 발전이 나타난다. 예산극대화 전략의 경우 대규모 계선관료제의 팽창을 통한 국가성장이 예상되나, 관청형성 전략의 경우는 고위관료에 의해 주도되는 계선책임이 없는 소규모 중앙정부들에 의해 주도되는 국가기구 형태의 발전이 예상되기 때문이다.
예산의 유형
핵심예산(core budget)
해당 기관의 자체운영을 위한 운영비용과 기본적 기능을 위해 직접적으로 필요한 장비나 건물 등에의 자본적 지출을 합한 것을 핵심예산이라 한다.
관청예산(bureau budget)
핵심예산을 포함 해당기관이 사부문에 직접 지불하는 모든 지출액을 합한 것을 관청예산이라 한다.
사업예산(program budget)
관청예산을 포함 해당기관이 공공부문의 다른 기관이 사용하도록 이전하는 지출을 합한 금액을 사업예산이라 한다.
초사업예산(super-program budget)
사업예산을 포함 타기관의 자체자원이지만 해당기관이 어떤 정책책임을 행사할 수 있는 모든 지출을 합한 것을 초사업예산이라 한다.
관청의 유형
전달기관(delivery agency)
전형적인 고전적 계선관료제에 해당하며, 산출물을 직접 생산하거나, 시민 또는 기업에게 서비스를 직접 전달하며, 자체 고용인력을 사용하여 대부분의 정책집행을 직접 수행하는 기관이다.
규제기관(regulatory agency)
규제기관의 주요업무는 개인, 기업 또는 다른 공공부분기관의 행동을 제한하는 일이다.
이전기관(transfer agency)
이전기관은 사부문의 개인이나 기업에 대한 보조금 혹은 사회보장 형태의 재정지불을 취급하는 자금이동 조직이다.
계약기관(contracts agency)
계약기관의 주요업무는 입찰시킬 용역의 명세서나 자본사업 등을 계획, 개발한 다음 사기업과 계약을 체결하는 기관이다.
통제기관(control agency)
통제기관의 기본업무는 교부금 혹은 정부간 이전 형태로 다른 공공부문기관에 자금을 전달한 다음, 이들 다른 국가조직들의 자금 사용 및 정책집행 방식을 감독하는 일이다.
조세기관(taxing agency)
조세기관은 정부재정을 확보하는 역할을 하는 기관이다.
거래기관(trading agency)
거래기관의 업무는 경제시장에서 영리활동을 직접 수행하는 일을 한다.
봉사기관(servicing agency)
봉사기관의 업무는 정부의 모든 타 조직에 시설이나 용역을 제공하는 일이다.
Q 던리비(Dunleavy)의 관청형성 모형에 대한 설명으로 가장 옳은 것은?
① 고위 관료의 선호에 맞지 않는 기능을 민영화나 위탁계약을 통해 지방정부나 준정부기관으로 넘긴다.
② 합리적인 고위직 관료들은 소속기관의 예산극대화를 추구한다.
③ 중하위직 관료는 주로 관청예산의 증대로 이득을 얻는다.
④ 관료들이 정책결정을 할 때 사적이익보다는 공적이익을 우선시한다.
【해설】 정답 ①
①만 올바른 내용이다. 고위 관료의 선호에 맞지 않는 기능을 민영화나 위탁계약을 통해 지방정부나 준정부기관으로 넘기는 것은, 합리적인 고위직 관료의 관청형성 전략이다. ② 합리적인 고위직 관료들은 예산과 같은 금전적인 효용보다는 업무와 관련된 효용을 더 추구하며, ③ 중하위직 관료는 주로 관청예산이 아니라 핵심예산의 증대로 이득을 얻으며, ④ 합리적 경제인 관점에서 관료들이 정책결정을 할 때 사적이익을 우선시한다고 본다.
■ 던리비(Dunleavy)의 관청형성모형은 왜 합리적 선택 신제도주의에 속하는 이론인가?
(1) Niskanen의 관료제 분석
관료들의 합리적 선택행위(모든 국가기관을 계층제적 계선관료제로 간주, 기관 내 모든 관료들의 행동을 동질적인 것으로 간주하여)로만관료제를 분석하여 ‘예산극대화의 결론’을 도출 ➡관료들의 합리적 선택을 제약할 수 있는 구조적 측면(관료의 지위나 기관의 성격 등)을 고려 못하는 한계
(2) Dunleavy의 관청형성모형
관료들의 합리적 선택을 기본 전제로 하면서도, 그들의 선택행위를 제약할 수 있는 ‘제도로서의 구조적 상황(관료의 지위나 기관의 성격)’을 강조하여, 예산극대화 모형에서와 달리 합리적인 고위직 관료는 예산극대화를 추구할 동기를 별로 갖지 않는다. 그 이유로서 ① 관료제 내에 집합행동의 문제가 존재하며, ② 예산증가와 관련된 관료의 효용 정도가 예산의 유형과 기관의 유형에 따라서 몹시 다르며, ③ 고위직 관료들은 금전적인 효용보다는 업무와 관련된 효용을 더 추구한다는 점이다.
① 관료제 내에서의 집합행동의 문제: 예산극대화 전략은 관료들의 개인적인 전략이라기보다는 집단적인 전략에 속한다고 볼 수 있다. 따라서 예산극대화와 관련하여 개별 관료는 ‘무임승차’하고자 하는 욕구를 갖게 된다.
② 예산의 유형에 따른 예산극대화의 변이:중ᆞ하위직 관료는 봉급 등 기관자체의 운영비와 같은 ‘핵심예산’의 증대에 관심을 지니나, 고위직 관료는 해당기관이 민간부문에 지불하는 지출액인 ‘관청예산’에 더 큰 관심을 지니며 또한 다른 정부관청으로 이전되는 자금인 ‘사업예산’의 증대는 고위관료에게 큰 이득을 가져다주지 않는다.
③ 기관이 유형에 따른 예산극대화의 변이: 합리적인 관료가 자신의 핵심예산 및 관청예산 부분을 극대화하는 데 관심이 있다면, 이러한 예산극대화의 동기는 핵심ᆞ관청ᆞ사업예산 간에 밀접한 상관성이 있는 ‘전달기관’에서 가장 크고, ‘통제기관’에서 예산극대화의 동기는 가장 약하다.㉠ 전달기관은 산출물을 직접 생산하거나 시민ᆞ기업에게 서비스를 직접 전달하는 등 자체 고용인력을 사용하는 정책집행을 직접 담당하므로, 핵심예산이 사업예산의 큰 몫을 차지하며 사업예산이 증가하면 핵심 및 관청예산도 안정적으로 증가한다. ㉡ 통제기관은 교부금 및 정부간 이전의 형태로 다른 공공부문 기관에 자금을 전달한 다음 예산집행을 감독하는 기관으로, 예산이 증가할수록 하위기관의 성과에 의존해야 될 필요성이 더 증가할 뿐 관료들(특히 고위관료)에게는 별 실질적인 이득이 없으므로 예산극대화의 동기를 찾기 힘들다.
④ 관청형성 전략 : 합리적인 고위직 관료들은 예산과 같은 금전적인 효용보다는 업무와 관련된 효용을 더 추구➡소규모의 엘리트 중심적이고 정치권력의 중심에 접근해 있는 동료적(collegial)성격을 지닌 부서에서 참모기능을 수행하기를 원하여, 그들의 부서를 참모기능에 근접하고 중앙에 위치해 있는 기관의 형태로 변화시키고자 하는 ‘관청형성전략(|민영화나 분봉-hiving off- 등을 통해, 고위관료의 선호에 맞지 않는 기능을 준정부기관 등에 넘김)’을 통해, 자신의 이익극대화를 도모
③ 예산극대화 전략에 따를 때에는 대규모 계선관료제의 팽창을 통한 국가기구의 성장이 이루어지나, 관청형성전략이 이루어지는 경우 고위직 관리들에 의해 계선책임이 없는 소규모 중앙정부기구들이 주도하는 국가기구 형태가 발달(➡분산화된 국가구조의 발전)
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