단속평형이론(Punctuated equilibrium theory)
단속평형이론(punctuated equilibrium theory)은 Baumgartner & Jones (1993)가 진화생물학(evolutionary biology)으로부터 단속평형(斷續平衡, punctuated equilibrium) 개념을 차용해, 정책변동(policy changes)이 어떻게 일어나는가를 설명하기 위해 개발한 이론이다. 이 이론은 정책변동을 정책이 안정된 상태에서 오랜 기간 그대로 지속되다가 어떤 사건이 일어나면서 갑작스럽게 문제 제기를 만나게 되고, 이것이 정책변화를 촉발한다고 설명한다. 정책은 이익집단 간 정치권력의 균형 속에서 사회문제에 대한 시민들의 이해와 연계되어 견고하게 자리 잡고 오랜 기간 동안 안정 속에서 유지되는데, 어떤 사건으로 권력 균형이 깨지면 안정이 끝나고, 새로 제기된 주장이나 문제정의에 대한 이익집단 간의 갈등 조정 과정을 거쳐 새로운 권력 균형이 만들어지면서 정책의 변동을 낳게 되고, 새로운 정책은 다시 오랜 기간 안정을 보이게 된다고 말한다. 단속평형이론은 진화생물학에서의 ‘단속적 평형(punctuated equilibria),’ 즉 진화가 ‘변화는 단속적 과정’(discontinuous tempos of change)을 통해 일어난다는 설명에서 아이디어를 얻고 있다. 한 번 결정된 정책이 어떻게 오래 동안 거의 어떤 변화도 없이 안정 상태를 유지하는가? 그러다가 왜 갑자기 사회로부터 주목을 받고 급격한 변화를 겪게 되는가? 등의 정책변동에 관한 일련의 의문에 답을 제공한다. 단속평형이론의 핵심적 요소는 정책독점(policy monopolies), 안정(stasis)과 중단(punctuation)의 개념이다. Baumgartner & Jones (1993)는 정책변동을 정책독점의 붕괴 결과로, 정책은 안정(stasis)과 중단(punctuation)을 번갈아 겪으면서 일어난다고 설명한다.
진화생물학과 punctuated equilibrium 이론 :
고생물학자 Stephen Jay Gould & Niles Eldredge는 1977년 처음으로 punctuated equilibria라는 논문을 발표하였다. 이들은 여기서 왜 화석 기록이 점진적 진화의 흔적을 보여주지 않는가에 대한 답을 제시한다. 균형상태(stasis)가 오랜 시간 존재하고, 급격한 변화는 짧은 시간대에 이루어져 대부분의 화석은 변화 과정을 설명하지 못한다는 것이다. 진화생물학은 진화론이 맞는다면, 왜 대부분의 종들이 갑자기 나타났는가, 왜 지속적 진화의 증가가 부족한가? 왜 현재 진화중인, 즉 중간 단계에 해당되는 종(種)은 없는가? 등의 일련의 의문을 제시하고, 이에 대한 해답을 찾아왔다. 단순평형이론은 이러한 과정에서 의문에 대한 하나의 대답으로 나온다. 한 種이 계속 조금씩 진화해 또 다른 종을 만들어낸 것이 아니라 대부분의 종들은 세대와 세대를 걸쳐 변화가 거의 없거나 매우 적은 안정된 균형의 상태를 유지하다가, 드물지만 어떤 일련의 큰 사건을 겪으면서 하나의 종이 둘로 분기되는 것과 같은 대규모의 순수 변화(large net change)를 만나게 된다고 설명한다. 이러한 변화는 짧은 기간이 아니라 지구의 지질학적 변화를 보여주는 오랜 기간에 걸쳐 나타나는 새로운 종의 출현을 ‘변화의 단속적 과정’(discontinuous tempos of change)으로 설명한다. 단속평형에서 종의 출현은 연속선상에서 늘 조금씩 안정적으로 일정하게 점진적으로 일어난 변화 끝에 나타나는 것이 아니라는 것이다. 즉 급격한 변화와 안정, 다시 급격한 변화 과정을 통해 나온다는 것이다. 예를 들어, Eldredge와 Gould는 다수의 연구를 통해 진화는 안정 상태(stasis)가 오래 동안 지속되다가 깨지고 혼란을 거쳐 또 다시 안정상태가 이르는 과정을 통해 일어난다는 것, 즉 진화란 불연속적 과정이고, 단속적 변화(punctuational patterns)의 산물임을 보여준다. 이것은 Charles Darwin이 말한 진화의 연속관, 즉 점진진화설(gradualism)을 부정하는 것이어서 주목을 받는다. 오늘날 정책학이나 언어학 등도 복잡한 사회현상과 변화를 설명하는 과정에서 punctuated equilibrium 개념을 도입하고 있다.
내용과 사례 :
Baumgartner & Jones (1993)는 정책변동을 정책독점 구조 하에서 매스 미디어의 어떤 이슈에 대한 관심과 문제 제기, 사회에서 영향력 있는 사람들의 이 문제에 대한 지적이 나타나게 되면 시민들이 여기에 주의를 기울이기 시작한다. 그러면 기존의 유력 이해관계자 간의 권력 균형이 깨지고 급격한 정책변화가 본격적으로 나타나게 되는 것으로 설명한다. 정책독점은 일단의 의사결정자 집단의 개별 정책의 결정 및 관련 논의 과정에 대한 지배로, 해당 분야 정책결정에 지배적 이해관계 또는 영향력을 가진 사람들이 정책문제를 해결하고자 장기간 노력하는 가운데 다른 사람들의 정책이슈 논의에 대한 참여와 접근이 제한되면서 만들어진다. Baumgartner & Jones (1993)는 미국의 과거 원자력 정책의 독점 붕괴를 대표적 사례로 든다. 미국 원자력 정책에 관한 결정은 원자력에너지위원회(Atomic Energy Commission, AEC), 원자력 시설, 발전소 건설업자, 기존의 민간 및 군사 원자력 시스템, 상하원 원자력 에너지 합동위원회(Joint committee on Atomic Energy, JCAE)가 독점했고, 다른 사람들은 좀처럼 참여가 어려웠다. 이러한 독점은 계속 유지되다가 1970년대 들어와 원자력 산업 분야에 대한 조사 과정에서, 기존에 원자력은 값싸게 전력을 생산할 수 있는 안전한 수단이라는 긍정적 이미지에 의문이 제기되고, 이러한 이슈에 대한 검토가 이루어지자 원자력은 사실 위험하고 엄청난 비용이 따른다는 부정적 이미지가 형성되었다. 매스 미디어와 국민들은 원자력(nuclear power)의 안전과 비용에 관심을 집중시키게 되고, 1979년 펜실베이니아 주 Three Mile Island 원자력 발전소 사고, 1982년 워싱턴 주 원자력발전소 건설을 위한 수십억 달러의 채무 불이행 사건이 터지면서 부정적 이미지 상황은 크게 악화된다. 매스 미디어와 국민의 부정적 생각은 정부개혁과 더불어 정책 및 관련 이익집단들이 문제를 다시 정의하지 않으면 안 되게끔 만든다. 결과는 JCAE, AEC 해체, 원자력규제위원회(Nuclear Regulatory Commission)의 설치였다. Baumgartner & Jones (1993)는 이러한 사례를 통해 정책독점이 어떤 일련의 사건들로 인해 오랜 기간 존속되었던 안정된 시기를 끝내고 급격한 변화를 겪는다는 점, 그 후 다시 안정기(periods of stability)가 찾아오고 이것이 오래 지속된다는 것을 설명한다. 즉 정책변동은 점진적이거나 끊임없이 조금씩 변화하는 것이 아니라 안정 상태로 있다가 급격한 변화의 시기를 맞고, 다시 안정을 얻는 과정을 반복한다는 것이다.
비판 :
Givel (2010)은 미국 태평양 북서부 산림정책(Pacific Northwest forest policy), 담배정책(state tobacco policy), 연방정부 자동차능률성정책(federal auto efficiency policy) 등에서는 정부 활동이나 無활동(inaction)에서 어떤 안정을 끝내는 ‘중단’이 일어난 바 없었다는 점을 지적한다. 또 진화생물학에서 말하는 기간(time frames)은 정책변동에서의 그것과는 비교가 어렵고, 정책시스템은 반드시 균형상태가 아니더라도 안정적일 수 있다고 말한다. 정책시스템이 안정적인 것은 방해 또는 소란 요소가 없기 때문일 수도 있다는 것이다. 기타 단속평형이론을 적용한 대부분의 정책변동 연구는 변화를 촉발한 미디어의 역할에 초점을 둔 것인데, Crow (2010)의 경우는 미국 서부 콜로라도(Colorado) 주의 내륙 레크리에이션용의 水路 관리(water rights) 정책에 관한 사례연구에서 단속평형이론이 주정부 차원에서는 정책변동 과정을 정확하게 설명했으나 지방정부 차원에서는 분명하지 않았다는 등의 주장이 제기되고 있다.
활용 :
정책변동 설명에는 오래 동안 점증주의가 지배하였다. 하지만 Baumgartner & Jones (1993)가 단속평형이론을 제시한 이후, 많은 연구들이 경험적 및 이론적 분석을 통해 단속평형이론의 검증과 확장을 시도하는 가운데 점증주의를 대체하는 새로운 정책변동 이론으로 급격한 채택을 보여 왔다. deLeon et al. (2010)은 미국 정책분야의 대표적 학술지 Policy Studies Journal에 2004년부터 2009년까지 학술지에 실린 총 203개 논문을 주제(substantive topic), 접근방법(analytical approach), 저자 등으로 나누어 분석한 결과, 주제 분석에서는 ‘환경/에너지 정책 분야’가 총 53편의 논문 발표로 가장 많았고, 접근방법의 경우는 ‘정책분석(policy analysis)’에 관한 논문이 총 46편으로 가장 많고, 단속평형이론을 접근방법으로 사용한 논문은 16편이었다. deLeon et al. (2010: 169-170)은 이런 결과에 기초해, 단속평형이론이 “정책과정 설명에 가장 일반적으로 적용되는 단일 이론(the most common comprehensive single theory of the policy process)”로 평가하였다. 옹호연합모형(advocacy coalition framework)은 10편으로 그보다 적었다.
한국의 현황 :
정책변동 분석에 단속평형이론의 적용은 아직 드물다. 박형준(2010: 24)은 한국에서는 “정책학의 연구이론, 분석틀로 거의 활용되지 않는(다)”고 말한다. 용어 번역의 혼란에서도 이 점은 잘 드러난다. 박형준(2010: 24)은 ‘단속평형이론,’ 조영희(2010: 52)는 ‘단절된 균형이론,’ 유금록(2007), 염성찬(2009)은 ‘단절균형이론’으로 각각 번역한다. 90년대 말에 소개되어, 경영학 분야에 몇 편의 논문이 있고, 행정학 분야에서는 조영희(2009)의 박사학위 논문 ‘우리나라 여성정책변동에 관한 연구: 단절된 균형과 불균형의 대조적 정책현상을 중심으로,’ 염성찬(2009)의 석사학위 논문이 있다.
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