오늘날 관료제는 비능률과 무능의 상징처럼 희화화되고 있다. 하지만 관료기구의 결정은 오늘날 대부분 시민들의 생활영역에 두루, 또한 깊숙이 영향을 미칠 만큼 매우 크다. 다운스는 관료제가 매우 중요한 역할을 하고 있음에도 불구하고, 연구가 매우 제한적으로만 이루어지고 있지 않다는 점을 지적한다. 다운스는 관료제를 기본적으로 한 사회의 가치를 배분하는 비시장적 조직, 즉 비시장적 의사결정기제로 규정하며, 결정권을 행사하는 사람에 초점을 맞추어 관료제의 의사결정과정을 분석하고 있다.
다운스는 기본적으로 경제인(Home Economicus) 모델에 입각하여, 관료들의 의사결정행태를 분석한다. 다운스는 비시장적 조직에서 의사결정권을 행사하는 관료들 역시 시장행위자와 마찬가지로 자기이익의 행위 동기를 갖는다고 전제한다. 즉 관료들 역시 자신들이 추구하는 이익과 목표를 합리적으로 방식으로 최선으로 성취하기 위해 노력하는 효용극대추구자(utility maximizer)들이라는 것이다. 이 점은 Schattschneider나 Buchanan, Tullock, Riker, Simon 등 경제학의 기본 가정을 정치학 연구에 도입하고자 했던 이론가들과 같은 입장이다.
다운스는 또한 ‘완전정보’를 가정하는 전통적인 경제학자들과는 달리 의사결정자로서 관료들은 불충분하고 불완전한 정보만을 가지며, 제한된 합리성과 능력을 갖는 존재로 가정하고 있으며, 정보획득에는 비용이 수반되는 것으로 가정하고 있다. 관료들은 제한된 능력과 정보의 불확실성 속에서 자기이익을 추구하기 위한 의사결정을 행하는 존재라는 것이다. 관료들이 정치학이나 행정학에서의 전통적인 관점처럼 공익이나 국익을 추구하는 것이 아니라면, 개인적으로 추구하는 목표는 매우 다양한 것으로 설명될 수 있다. 다운스는 관료들의 추구 목표가 권한, 경제적 소득, 위신, 직업적 안정성, 편의, 직무성취에 대한 보람, 특정 주의나 제도 및 조직에 대한 충성심, 공익에의 기여욕구 등 개인적으로 다양한 편차가 있는 것으로 본다.
다운스의 관료행태 유형론은 개별 관료가 의사결정시 주로 고려하는 목표가 무엇이냐를 기준으로 범주화된다. 그가 제시하고 있는 행태별 유형으로는 등반가형(climbers), 보존가형(conservers), 열중형(Zealots), 옹호자형(advocates), 경세가형(statesmen) 등이다. 다운스는 순수하게 자기이익 중심적인 유형(purely self-interested officials)으로는 등반가형과 보존가형을 들고 있고, 자기이익과 공익, 이타적 동기를 함께 가지고 있는 혼합동기적 유형(Mixed-motive officials)으로 열중형, 옹호자형, 경세가형을 들고 있다.
등반가형: 등반가형의 행위 동기는 권한과 소득, 지위의 극대추구에 있다. 등반가가 이러한 목표를 추구해 나갈 수 있는 방도는 세 가지가 있을 수 있다. 관료주의적 계층체계 속에서의 승진(promotion), 직무수행과 결부된 권한, 경제적 보상, 영향력 확충(aggrandizement), 관료제 밖의 보다 새롭고 만족스러운 직장에로의 이동(jumping) 등이 그것이다. 등반가는 지금 향유하고 있는 것보다는 보다 높은 것, 보다 많은 것, 더 큰 것을 끊임없이 추구하고자 하는 행위동기 하에 움직이기 때문에 다른 사람들에 비해 높은 수준의 직무성취 의욕과 목표달성 수준을 보여주기도 한다.
보존가형: 보존가형은 신분이나 직업적 안전성과 편리함을 추구하는 유형이다. 보존가형은 현재까지 확보한 권한이나 소득, 위신을 소중하게 여기기 때문에 이를 그대로 온존시켜 가고자 하는 동기의 지배를 받는다. 보존가형은 현존 수준에 손실이 초래될 우려가 있는 변화에 저항하지만, 그 이상의 것을 얻고자하는 강한 욕구를 갖지도 않는다. 일반적으로 관료체계 속에서 승진전망이 낮고, 권한이나 소득, 영향력 확충가능성도 낮고, 그렇다고 해서 다른 데로 뛰쳐나가 잘될 수 있다는 전망이 서지 않을 때 사람들은 현상유지적인 보수적 태도를 가지게 된다. 보존가형은 업무성과의 향상보다는 규칙이나 법규준수에 집착하는 행태를 보여 준다.
열중형: 열중형은 협의의 자기이익 증진보다는 공익이나 이타적 동기의 지배를 받아 움직인다는 점에서는 옹호자형이나 경세가형과 같다. 다만 열중형이 옹호자형이나 경세가형과 구분되는 것은 이들이 생각하는 공익의 관념이 다른 두 유형에 비해 매우 협소하다는 데에서 찾을 수 있다. 열중형은 자기가 담당하고 있는 매우 특정한 정책 목표(very specific policy goals)를 추진해 가는 것이 공익이라고 믿고 행동한다. 열중형은 전문적 능력이나 자격요건을 갖추고 있는 전문가 집단에서 자주 발견되는데, 자신의 전문적 식견이나 관점, 판단을 고집하며, 이와 관련해서는 다른 사람과 타협하지 않으려는 자세를 보여 준다. 열중형은 그들이 차지하고 있는 위치 상의 한계나 다른 부서의 구성원들로부터의 반대에는 아랑곳하지 않고, 오로지 자신이 맡고 있는 직무에 열중하고 헌신하는 편향된 태도를 보여주는 유형이다. 따라서 열중형은 적극적이고, 공격적인 행태를 종종 나타내 보이기도 한다.
옹호자형: 열중형과는 달리 옹호자형의 관심사와 시야는 편협한 직무영역이나 정책목표에 한정되지 않는다. 옹호자형은 자기가 추진하고 있는 특정의 정책목표나 직무에 집착하는 것이 아니라, 소속 부서 또는 집단 전체의 차원을 염두에 두고 행동한다는 의미에서 보다 ‘타자지향적’(other-directed)이다. 또한 옹호자형은 일방적으로 자기의 관점과 판단을 끝까지 고집하기보다는 상급자나 동료, 경우에 따라서는 부하직원의 입장을 배려하고 존중할 줄도 안다. 이러한 옹호자형 인사의 대외적 활약에 의해 동일 집단 구성원 모두는 보다 많은 자원이나 권한, 영향력 등을 보유할 수도 있게 된다. 옹호자형은 자기 중심적은 아니지만 소속 집단의 입장을 적극 옹호하고 나선다는 점에서는 내부 구성원들로부터 크게 환영받으나, 집단 외부의 사람들에게는 소속 집단만을 감싸고도는 매우 파당적인 존재로 비쳐질 수도 있다.
경세가형: 경세가형은 소속 부서나 조직의 관점을 초월하여 매우 광범위한 정책 목표를 추구해 나가는 것이 바로 공익을 실현하는 길이라고 생각하는 사람이다. 경세가형이 추구하는 광범위한 정책목표는 국가나 사회전체를 겨냥하고 있는 매우 추상적 성격을 갖는다. 경세가는 반드시 조직의 높은 자리에 앉아 세상을 굽어보는 사람만 해당되는 것은 아니다. 경세가형은 자기가 위치하고 있는 지위에는 아랑곳하지 않고, 특정의 주의나 이념, 철학을 실천해 나가는 것이 공익실현을 위한 바람직한 자세라고 믿는 유형이다. 경세가는 많은 경우 통상적인 조직활동에 잘 적응하지 못하는 부적합성을 드러내며, 동료나 부하직원들로부터도 환영받지 못하는 존재인 경우가 많다. 또한 관점이 지나치게 고상하고, 시야가 비현실적으로 넓기 때문에 현실 세계 속에서 수행하는 직무분야의 성취도 수준도 낮을 때가 많다. 따라서 관료기구 내에서 지속적으로 경세가인 양 행동하는 것은 매우 드문 일이다.
공무원 두문자 암기
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