전투경찰순경에 대한 징계영창 사건
헌법재판소는 2016년 3월 31일 재판관 4 : 5의 의견으로 전투경찰순경에 대한 징계처분으로 영창을 규정하고 있는 구 ‘전투경찰대 설치법’ 제5조 제1항, 제2항 중 해당 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하고 (합헌), 소청에 관한 조항인 제6조 제2항에 대한 심판청구는 각하하는 결정을 선고하였다(전투경찰대 설치법 제5조 등 위헌소원<합헌,각하>).
이에 대하여는 구 ‘전투경찰대 설치법’ 제5조 제1항, 제2항이 영장주의 및 과잉금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다는 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 강일원의 반대의견이 있다.
□ 사건개요
○ 청구인은 치안업무의 보조를 임무로 하는 전투경찰순경으로 의무경찰로 입대하여 복무하던 중, 허가 없이 휴대전화를 부대로 반입하여 이를 계속 소지ㆍ사용하였다는 이유로 징계위원회에 회부되었고, 경찰공무원 보통징계위원회는 청구인에 대하여 영창 5일의 징계처분을 의결하였다.
청구인은 위 징계처분에 불복하여 소청심사를 제기한 후, 영창처분에 대한 취소소송을 제기하면서 구 ‘전투경찰대 설치법’ 제5조 및 제6조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2013아1026), 취소소송 및 위헌법률심판제청신청이 모두 기각되자, 2013. 7. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
□ 심판대상
○ 청구인은 구 ‘전투경찰대 설치법’ 제5조 전부와 제6조 제2항에 대하여 심판청구를 하였으나, 제5조 제3항은 근신에 관한 규정으로 청구인에 대한 영창처분과 아무런 관련이 없어 심판대상에서 제외하며, 청구인은 전투경찰대의 대원 중 ‘전투경찰순경’에 해당하고 징계처분 중 ‘영창’ 처분을 받았으므로 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘전투경찰대 설치법’(2011. 5. 30. 법률 제10749호로 개정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13425호 ‘의무경찰대 설치 및 운영에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제5조 제1항, 제2항 중 각 ‘전투경찰순경에 대한 영창’ 부분(이하 ‘이 사건 영창조항’이라 한다)과 법 제6조 제2항(이하 ‘이 사건 소청조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
구 전투경찰대 설치법(2011. 5. 30. 법률 제10749호로 개정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13425호 ‘의무경찰대 설치 및 운영에 관한 법률’로 개정되기 전의 것)
제5조(징계) ① 전투경찰대의 대원 중 경사ㆍ경장 또는 순경(전투경찰순경을 포함한다)에 대한 징계는 파면ㆍ해임ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책ㆍ영창 및 근신(謹愼)으로 한다.
② 영창은 전투경찰대ㆍ함정(艦艇) 또는 그 밖의 장소의 구금장(拘禁場)에 구금하는 것을 말하며 그 기간은 15일 이내로 한다.
제6조(소청) ② 제1항에 따른 심사를 청구한 경우에도 이에 대한 결정이 있을 때까지는 해당 징계처분에 따라야 한다.
□ 결정주문
1. 구 ‘전투경찰대 설치법’(2011. 5. 30. 법률 제10749호로 개정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13425호 ‘의무경찰대 설치 및 운영에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제6조 제2항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 구 ‘전투경찰대 설치법’(2011. 5. 30. 법률 제10749호로 개정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13425호 ‘의무경찰대 설치 및 운영에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제2항 중 각 ‘전투경찰순경에 대한 영창’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
□ 판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 합헌의견
1. 이 사건 소청조항에 관한 판단
위 조항은 소청에 관한 규정으로 영창처분에 관한 취소소송인 당해사건에 적용되는 조항이 아니므로 재판의 전제성이 인정되지 아니한다.
2. 이 사건 영창조항에 관한 판단
○ [적법절차원칙 위배 여부]
헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙은 형사소송절차에 국한되지 않고 모든 국가작용 전반에 대하여 적용되므로, 전투경찰순경의 인신구금을 내용으로 하는 영창처분에 있어서도 적법절차원칙이 준수되어야 한다. 그런데 전투경찰순경에 대한 영창처분은 그 사유가 제한되어 있고, 징계위원회의 심의절차를 거쳐야 하며, 징계 심의 및 집행에 있어 징계대상자의 출석권과 진술권이 보장되고 있다. 또한 소청과 행정소송 등 법률에 의한 별도의 불복절차가 마련되어 있고 소청에서 당사자 의견진술 기회를 소청결정의 효력에 영향을 주는 중요한 절차적 요건으로 규정하는바, 이러한 점들을 종합하면 위 조항이 헌법에서 요구하는 수준의 절차적 보장 기준을 충족하지 못했다고 볼 수 없으므로 적법절차원칙에 위배되지 아니한다.
○ [과잉금지원칙 위배 여부]
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
전투경찰순경의 복무기강을 엄정히 하고, 단체적 전투력과 작전수행의 원활함 등을 위해 복무규율 위반에 대한 제재가 필요하며, 영창은 경찰조직 내의 지휘권을 확립하고 복무규율 준수를 강제하기 위해 그 위반자에 대하여 일정기간 제한된 장소에 인신을 구금하면서 그 기간을 의무복무기간에 산입하지 아니하는 징계처분으로 다른 징계에 비하여 복무규율 강제 및 위반에 대한 제재 효 과가 크다. 따라서 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
(나) 침해의 최소성
영창에 의해 전투경찰순경에 대한 인신구금과 복무기간 불산입이 이루어지는 점을 고려하면 영창은 다른 징계수단보다 더 강한 위하력을 발휘하는 징계처분이라 할 것이고, 그러한 효과를 가지지 않는 다른 징계수단이 엄중한 복무위반 행위를 예방 및 제재함에 있어 영창과 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수 없다. ‘전투경찰순경 등 관리규칙’에서는 복무규율 위반정도에 따라 현지훈계나 경고, 기율교육대 입교, 징계로 나누어 조치하도록 하고 있으며, 구체적인 징계사유를 제한하고 있어 책임에 상응한 징계가 이루어지도록 하고 있다. 나아가 ‘경찰공무원 징계령’과 ‘경찰공무원 징계양정 등에 관한 규칙’을 준용하도록 하여 의무위반 행위의 유형ㆍ정도, 과실의 경중, 평소의 행실, 근무성적, 공적, 뉘우치는 정도 또는 그 밖의 정상을 참작하도록 하므로, 복무규율 위반의 정도와 책임에 상응하는 징계처분을 할 수 있는 기준이 마련되어 있어 영창처분의 남용 가능성이 크다고 볼 수도 없으므로, 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
대간첩작전 또는 치안유지와 같이 전투경찰대가 수행하는 국가적 기능의 중요성과 일사불란한 지휘권 체제 확립의 필요성 등을 고려했을 때, 전투경찰순경의 복무기강을 엄정히 하고 단체적 전투력과 작전수행의 원활함 및 신속함을 달성하고자 하는 공익은 영창처분으로 인하여 전투경찰순경이 받게 되는 일정기간 동안의 신체의 자유 제한 정도에 비해 결코 작다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성 원칙도 충족하였다.
(라) 소결
그러므로 법 제5조 제1항, 제2항은 과잉금지원칙에 위배되어 전투경찰순경의 신체의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
□ 이 사건 영창조항에 대한 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 강일원의 위헌의견
○ 영장주의 위배
공권력의 행사로 인하여 신체를 구속당하는 국민의 입장에서는, 그러한 구속이 형사절차에 의한 것이든, 행정절차에 의한 것이든 신체의 자유를 제한당하고 있다는 점에서는 본질적인 차이가 있다고 볼 수 없다. 헌법재판소는 헌법 제12조의 ‘체포·구속’은 모든 형태의 공권력행사기관이 행하는 ‘체포’ 또는 ‘구속’을 포함하는 포괄적인 개념이라고 하였다. 따라서 행정기관이 체포·구속의 방법으로 신체의 자유를 제한하는 경우에도 원칙적으로 헌법 제12조 제3항의 영장주의가 적용된다고 보아야 한다. 다만 행정작용의 특성상 영장주의를 고수하다가는 도저히 그 목적을 달성할 수 없는 경우에는 영장주의의 예외가 인정될 수 있다.
이 사건 영창조항에 의한 영창처분은 행정기관에 의한 구속에 해당하고, 그 본질상 급박성을 요건으로 하지 않음에도 불구하고, 법관의 판단을 거쳐 발부된 영장에 의하지 않고 구속이 이루어진다. 따라서 이 사건 영창조항은 헌법 제12조 제3항의 영장주의에 위배되어 청구인의 신체의 자유를 침해한다.
○ 과잉금지원칙 위배
영창은 신체의 자유를 직접적, 전면적으로 박탈하는 것이므로, 신체의 자유의 최대한 보장 원칙에 비추어 볼 때 징계로서 이와 같은 구금을 행하는 것은 원칙적으로 허용되어서는 아니 된다. 가사 구금이 일부 허용될 수 있다고 보더라도, 이는 복무규율 유지를 위해 신체구금이 불가피할 정도로 중대한 비위 행위에 대하여 예외적으로만 허용되어야 하며, 다른 모든 징계수단을 동원하여도 소용이 없는 경우에 한하여 보충적으로 이루어져야 한다.
‘전투경찰순경 등 관리규칙’이 규정하는 징계사유들은 지나치게 포괄적이어서, 비난가능성이 그다지 크지 아니한 경미한 행위들까지 징계의 대상이 될 수 있다. 전경에 대한 징계양정기준에 준용되는 구 ‘경찰공무원징계양정등에관한규칙’은 어떠한 행위에 대하여 영창처분이 가능한지에 관하여 아무런 규율을 하지 않고 있다. 따라서 경미한 규율위반 행위나 직무태만 행위에 대하여도 영창처분이 가능하다. 구 ‘전투경찰대 설치법’은 영창의 보충적 적용에 관하여도 아무런 규정을 두지 않고 있다.
영창처분에 불복하는 사람은 이에 대한 소청을 제기할 수 있으나, 영창에 대한 집행정지의 효력이 인정되지 아니하여 실효성 있는 구제절차라고 할 수 없다. 외국의 입법례와 비교하더라도, 법관이 전혀 관여할 여지가 없는 징계로서의 영창처분은 그 유례를 찾기 어려운 불합리한 제도이다.
따라서 이 사건 영창조항은 전투경찰순경의 신체의 자유를 필요 이상으로 과도하게 제한하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 신체의 자유를 침해한다.
□ 정의 의의
전투경찰순경에 대한 징계로 일정기간 인신구금을 내용으로 하는 영창을 규정한 조항이 적법절차원칙과 과잉금지원칙에 위반되지 않는다는 취지임. 위헌의견이 다수이나 위헌결정을 위한 심판정족수를 충족하지 못하여 영창조항에 대한 합헌결정이 선고됨. 합헌의견에서는 헌법상 영장주의가 징계절차에는 적용되지 않는다고 보아 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙 및 제37조 제2항의 과잉금지원칙 위배 여부를 판단했으나, 위헌의견에서는 영장주의와 과잉금지원칙에 위반된다고 보았음.
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