제6편 지방행정론
지방행정의 특성 : 지역행정, 일선행정, 생활행정, 자치행정, 종합행정
지방자치의 구성요소 : 3대요소(구역, 자치권, 주민), 사무, 자치기구
지방자치의 정치적 필요성 : 민주주의의 관점
by에 초점, for(주민의 복리증진)와는 직접적인 관련이 없다.
지방자치와 민주주의
1) 관계긍정설 : K. Panter Brick, J.S. Mill, Tocqueville, H.J. Laski
2) 관계부정설 : G. Langrod, Leo Moulin, G.C.S. Benson, H.Kelsen
주민자치와 단체자치
| 구 분 | 주민자치 | 단체자치 |
| 의 미 | 정치적 의미 | 법률적 의미(법인격 인정) |
| 이 념 | 민주주의의 원리 | 지방분권의 원리 |
| 범 위 | 광범위함 | 협소함 |
| 국 가 | 영국․미국 | 독일․프랑스․일본 ․우리 나라 |
| 자치권의 인식 | 자연적․천부적 권리(고유권설) | 국가에서 전래된 권리 |
| 자치의 중점 | 지방정부와 주민과의 관계 (주민에 의한 행정) |
중앙과 지방과의 관계 (자치단체에 의한 행정) |
| 중앙지방관계 | 기능적 협력관계 | 권력적 감독관계 |
| 자치단체성격 | 단일적 성격(자치단체) | 이중적성격(자치단체＋일선기관) |
| 사무의 구분 | 고유사무(위임사무 없음) (고유사무와 위임사무 구분 없음) |
고유사무와 위임사무 병존 (고유사무와 위임사무 구분) |
| 권한부여방식 | 개별적 수권(지정)주의 | 포괄적 수권(예시)주의 |
| 중앙통제 | 약함(입법적․사법적 통제) | 엄함(행정적 통제) |
| 위법행위통제 | 사법재판소 | 행정재판소 |
| 조세제도 | 독립세(자치단체가 과세주체) | 부가세(국가가 과세주체) |
| 민주주의와 관계 | 상관관계 인정 | 부정 |
| 지방정부형태 | 기관통합형(의원내각제식) | 기관대립형(대통령제식) |
중앙집권과 지방분권의 측정지표 : 특별지방행정기관이 많다는 것은 지방자치를 저해
중앙집권의 장점
통일성, 전문성, 능률성, 지역간 행․재정적 격차 해소 및 균형적인 지역개발 도모, 국가적 비상사태에 신속히 대처, 기능별 전문화,
지방분권의 장점
주민통제 및 행정책임 확보, 계층간 갈등 해소, 민주성(사회적 능률), 환경변화에 신속히 대처(신속한 업무수행), 종합행정
신중앙집권(비권력적 중앙통제 강화) : 권력은 분산, 지식과 기술은 집중(J.S.Mill)
1) 비권력적, 사회적, 수평적, 지도적, 협동적, 기술적 집권
2) 대두배경 : 행정국가(행정사무의 양적 증대), 교통통신발달, 경제적 규제의 필요성, 개발경제에서 보존경제로, 국제적 긴장 고조
신지방분권(1970년대 이후, 미국의 닉슨-레이건의 신연방주의)
1) 상대적, 참여적, 협력적 적극적 지방분권
2) 대두배경 : 국제화 세계화 경제블록화, 정보화, 도시화, 중앙집권화의 폐해로 인한 지역간 불균형 심화, 중앙정부 재정적자 심화
광역행정
1) 통합, 합병, 특별구역(우리나라 교육구, 기능상 자치)
2) 합의, 협정, 기능이양
3) 연합(광역자치단체, 구조변화 및 권한집중 초래), 조합(특별지방자치단체), 협의회(집행기구 없음)
주민참여
1) 비참여(조작 치료), 명목적 참여(정보제공, 상담, 유화), 주민권력(협력, 권한위임, 주민통제)
2) 기능 : 대의제 보완, 책임성 확보, 소수인의 보호, 집행의 순응성 확보
3) 한계 : 전문성 저해, 대표성 확보 곤란(침묵하는 다수), 행정지연(비능률)
주민투표제도(지방자치법에서 도입, 주민투표법 제정 시행(2004.7))
1)주민투표에 관한 사무는 관할 선거관리위원회가 담당하도록 함.
2) 주민투표권자는 20세 이상의 주민으로 하고, 외국인도 일정한 자격을 갖춘 때에는 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 주민투표권을 부여할 수 있도록 함.
3) 주민투표의 대상은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항중에서 조례로 정하도록 하되, 예산 및 재산관리에 관한 사항, 조세에 관한 사항, 행정기구의 설치․변경에 관한 사항 등 주민투표에 부치기에 부적합한 사항은 대상에서 제외함.
3) 중앙행정기관의 장, 주민(20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위 안에서 조례로 정함), 지방의회(재적의원 과반수 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성)는 주민투표를 요구할 수 있다. 지방자치단체의 장은 지방의회의 의견을 들어 주민투표를 실시할 수 있도록 함.
4) 공직선거일 전 60일부터 선거일까지는 주민투표를 발의할 수 없도록 함.
5) 주민투표에 부쳐진 주민투표권자 3분의 1 이상의 투표와 투표인 과반수의 득표로 확정하며, 지방자치단체는 확정된 내용에 따라 행정․재정상의 조치를 하도록 함.
주민발안제도(조례 제정 및 개폐 청구권)
1) 20분의 1, 대통령령, 지방자치단체의 장에게 청구
2) 제외사항 : ① 지방세, 사용료, 수수료, 부담금의 부과․징수 또는 감면에 관한 사항, ② 행정기구의 설치, 변경에 관한 사항 또는 공공시설의 설치를 반대하는 사항
주민감사청구제도
1) 50분의 1, 조례, 주무부장관이나 시도자사에게 청구
2) 제외사항 : 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항
기타주민참여제도 : 선거쟁송적 소청, 주민청원(지방의회의원의 소개를 받아 청원), 주민총회와 주민소환제도는 도입되지 않음
우리나라 지방자치단체의 장과 의원은 정당 표방 인정
지방자치단체의 특성 : 법인, 공법인, 지역단체, 통치기관, 헌법상 기관
지방자치단체조합(특별지방자치단체)
구성원은 주민이 아니라 지방자치단체, 임의설립 및 임의해산이 원칙, 조합은 지방자치단체가 규약을 정하여 당해 지방의회의 의결을 거쳐 감독기관(행정자치부장관)의 승인을 얻어 설립한다.
지방자치단체구역설정기준(Millspaugh)
공동사회적 요소, 적정한 서비스 단위, 자주적 재원조달단위(재정자립성), 행정적 편의성
일선기관 구역설정의 기준(Fesler)
통솔의 범위, 업무의 성질, 업무량, 행정적 편의, 정치적 요인, 유관기관 고려
우리나라 구역변경
| 자치단체 폐치․분합, 광역자치단체 구역변경, | 법 률 |
| 기초자치단체 구역변경 | 대통령령 |
| 자치구가 아닌 구․읍․면․동의 폐치․분합 | 행자부 장관 승인 후 조례 |
| 자치구가 아닌 구․읍․면․동의 구역변경, | 조례 제정 후 시․도지사에 보고 |
| 리의 폐치․분합, 구역변경 | 조 례 |
단층제의 장단점
1) 장점 : 이중행정 방지, 신속한 행정, 능률 증진, 책임명확화, 개별성과 특수성 존중
2) 단점 : 국토 광활할 때 채택곤란, 중앙집권화의 우려, 대규모 개발사업에 부적합
중층제의 장단점
1) 장점 : 자연지리적 요인, 역사적 이유, 업무의 분업적 수행, 국가의 감독기능 유지, 행정서비스에 대한 주민의 접근성 및 대응성 제고
2) 단점 : 이중행정의 폐단, 업무지연
우리나라 행정계층 : 인구 50만 이상의 기초자치단체인 시는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있다.
국가와 지방자단체간 기능배분이론
1) 다원주의론 : 전통적 행정학의 관점으로 중앙정부와 지방정부 간의 기능배분은 역사적으로 오랜 진화과정을 거치면서 점진적으로 제도화되어 온 것으로서 행정적 합리성이 중요시되고 있다.
2) 신우파론 : 합리적 인간관과 엄격한 방법론적 개체주의 입장을 취하고 있는 공공선택론은 중앙정부와 지방정부 간의 기능배분 문제도 개인의 후생을 극대화하고자 하는 시민과 공직자 개개인들의 합리적 선택행동에서 비롯되는 것으로 본다.
3) 계급정치론 : 자본주의 국가 내부의 정부수준 간 기능배분에 관한 구체적인 기준에는 별로 관심을 기울이지 않는다. 그럼에도 불구하고 비록 함축적이기는 하지만, 맑스주의 진영의 지방국가론으로부터 중앙-지방 간 기능배분에 관한 다음과 같은 상반된 견해를 찾아볼 수 있다.
4) 엘리트론 : 정부수준 간 기능배분에 관한 대표적 엘리트모형은 이원국가론(dual state thesis)이다. 이 이론체계는 국가기능에 관한 신맑스주의의 관점을 일부 수용하면서, 정부수준 간의 상이한 의사결정방식에 관한 신베버주의의 입장을 근간으로 하고 있다.
국가와 지방자치단체간 기능배분의 원칙
현지성(기초자치단체 우선), 경제성, 책임명확성, 이해관계귀속, 종합성, 계획과 집행의 분리(수평적 관계에서 타당성 약화)
기능배분방식
1) 개별적 수권방식 : 한계 분명, 개별적 특성 반영, 신축성 결여
2) 포괄적 수권방식 : 권한 부여 간편, 재량 부여, 사무구분 불분명
우리나라 기능배분의 현황
| 구분 | 개 념 | 중앙통제 | 지방의회관여 | 예 시 |
| 고유사무 | 전국적 이해관계가 없는 지방의 고유사무 | 소극적, 사후교정적(합법성) | 가능 | 자치법규 제정, 주민등록, 호적, 상하수도, 소방, 공원, 도서관, 시장, 운동장, 주택, 청소, 위생, 미화, 도축장, 병원, 학교, 도시계획 등 |
| 단체위임사무 | 중앙과 지방이 공동의 이해관계가 있는 사무로서 자치단체에 위임한 사무 | 소극적, 사후교정적(합법성과 합목적성) | 가능 | 예방접종, 시군의 국세징수, 재해구호, 보건소, 생활보호, 수수료 징수 등 |
| 기관위임사무 | 지방자치단체와 직접적 이해관계가 없는 사무를 자치단체의 장에게 위임한 사무 | 적극적, 사전예방적(합법성, 합목적성, 사전적 통제) | 불가능 | 선거, 인구조사, 지적, 국세조사, 경찰, 공유수면매립, 근로기준, 의약사면허, 도량형 등 |
▸국가․지방사무 총 현황(2003년 행정자치부)
-국가사무：30,240개 (72.69%)
-지방사무：11,363개 (27.31%) : 자치사무：10,052개 (24.16%), 국가위임사무：1,311개(3.15%)
※자치사무에는 국가+지방사무 3,746(9.0%)개가 포함됨.
▸아직 지방행정론 교과서에서는 기관위임사무의 비중이 가능 높은 것으로 되어 있다.
지방이양촉진등에 관한 법률
이양되는 사무와 관련된 일체사무 동시이양, 기초자치단체 우선의 원칙, 지방이양추진위원회(대통령 소속), 사무이양차등가능, 이양사무의 환원추진 가능
국가와 지방자치단체간의 관계
1) Wright : 분리권위(상호독립, 완전자치, 경쟁적 관계), 포괄권위(수직적 통제), 중첩권위(상호의존)
2) Elcock : 대리자, 동반자, 교환(절충)
3) Dunsire : 하향식, 지방자치, 정치제제
4) Kingdom의 소작인 모형 : 지방정부는 때때로 정책을 채택 또는 수정하도록 중앙정부를 설득시킬 수 있지만 대부분 복종해야 하는 위치에 있다. 만약 소작인(지방정부)이 복종하지 않을 경우 교체될 수 있다.
5) Saunders의 이원국가모형 : 중앙정부는 생산부문(산업정책, 실업대책 등)을 주로 담당하고, 지방국가는 소비부문(교육, 주택, 사회적 서비스 등)을 주로 처리한다.
6) Doctrine of Ultra Vires：영국의 월권금지원칙(지방정부의 권한이나 기능이 중앙정부의 위임범위를 넘을 수 없다는 원칙)을 나타낸 것이다.
7) Dillon's Rule은 주정부와 지방정부 간의 관계를 계층제적 관계로 파악하는 1868년 Iowa주 대법원 판례로서, 지방정부는 주정부의 창조물이며, 주가 명시적으로 부여한 권한이나 그러한 권한에 필연적으로 함축되어 있는 권한만을 행사해야 한다.
8) Cooley의 원칙：1871년 미시간주 Thomas Cooley판사는 지방자치단체의 권리란 본래 부여된 고유한 것이라고 판결하였다.
9) 보충성의 원칙(Principle of Subsidiarity)은 하위정부에서 할 수 있는 사무는 상위정부가 관여하지 않는 것이 바람직하다는 원칙이다.
10) marble cake：기능배분의 경계가 모호하다는 것을 의미한다.
11) picket-fence federalism：분야별로 기능배분 정도가 상이하여 피켓으로 담장을 하고 있는 모양에 비유한 것이다.
미국도시헌장제도
특별(개별)헌장, 일반헌장, 분류헌장(특별+일반), 선택헌장(획일주의+개별주의), 자치헌장
기피갈등(NIMBY, LULU, 협오시설, 위험시설, 지역개발장애시설), 유치갈등(PIMFY)
DAD(decide-announce-defense)방식의 정책과정을 없애고 참여-협상-보상적 접근 필요
분쟁조정제도
1) 지방자치단체간 분쟁발생시 직권조정제도를 도입하였으며, 행정자치부에 지방자치단체중앙분쟁조정위원회가 있다.
2) 국가와 지방간의 분쟁을 조정하기 위해 국무총리 소속하에 행정협의조정위원회가 있다.
우리나라 지방자치단체에 대한 중앙통제
1) 위법 부당한 명령 처분에 대한 시정명령권 및 취소정지권(자치사무는 위법한 경우에 한정), 자치단체의 장은 대법원에 소 제기 가능
2) 지방의회의 의결에 대한 주무부 장관의 재의요구지시권 및 제소권
3) 지방자치단체에 두는 국가공무원의 임명권
4) 예산편성지침시달(행정자치부장관), 예산 및 결산 보고(광역자치단체의 장이 행정자치부장관에게), 지방채발행의 승인, 보조금 사용에 대한 감독
지방자치단체장의 지방의회에 관한 권한
임시회 및 일반임시회의 소집요구권, 의회출석 및 진술권, 재의요구 및 제소권, 의안의 발의권, 부의안건의 공고권, 지방의회 사무직원의 임명권, 조례공포권, 선결처분권 등
지방자치단체 공무원의 신분
| 자치단체의 장 | 정무직 공무원(3번까지만 연임가능) | |
| 광역자치단체부단체장 | 1인 | 정무직 또는 일반직 국가공무원 |
| 1인 | 정무직 또는 별정직 지방공무원 | |
| 기초자치단체부단체장 | 일반직 지방공무원 | |
| 자치구가 아닌 구의 구청장, 읍․면․동장 | 일반직 지방공무원 | |
기관통합협의 장단점
갈등이나 알력 제거, 신중, 공정, 소규모 자치단체에서 채택, 견제와 균형을 기할 수 없어 권력 남용, 전문화 저해
지방의회
1) 의원 : 수당제도하에서 일부 겸직 허용
2) 정례회와 임시회를 합하여 시도 120일 이내, 시군구 80일 이내,
3) 권한(의결사항), 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의․확정, 결산의 승인, 사용료와 지방세 등의 부과와 징수, 기금의 설치․운용, 중요재산의 취득․처분, 공공시설의 설치․처분, 청원의 수리와 처리 등
지방재정
1) 기능 : 자원배분, 소득분배, 경제안정기능 중 자원배분기능(효율성) 중심
2) 특성 : 자주성, 제약성, 다양성, 불균형성, 응익성
세입측면의 분류 : 자주재원과 의존재원
1) 자주재원 : 지방세와 세외수입
2) 의존재원 : 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금(2005년 폐지)
지방재정자립도(일반회계기준으로 계산한다. 특별회계는 제외)
①
② 지방채의 발행이나 활용이 재정자립도 향상에 기여한다고 볼 수는 없다.
③ 세입측면을 고려한 개념으로서 세출측면을 고려하지 못한 개념이다.
④ 비율지표이기 지방자치단체의 재정의 규모나 재정력을 알려주지 못한다.
⑤ 지방교부세율을 높이는 것은 재정자립도 향상에는 부정적이지만, 지방의 자율성을 높이는 방안이 된다.
세출측면의 분류 : 일반재원과 특정재원
1) 일반재원 : 지방세 중 보통세, 세외수입, 지방교부세
2) 특정재원 : 지방세 중 목적세, 국고보조금, 지방양여금
지방세(16)
1) 도세 : 취득세, 등록세, 면허세, 레저세, 공동시설세, 지역개발세, 지방교육세
2) 시군세 : 주민세, 재산세, 자동차세, 농업소득세(한시적으로 징수 중단), 담배소비세, 도축세, 주행세, 도시계획세, 사업소세
3) 자치구세 : 면허세, 재산세, 사업소세
4) 목적세(특별회계로 운영하지 않음) : 공동시설세, 지역개발세, 지방교육세, 도시계획세, 사업소세
지방세원칙
| 재정수입의 측면 | 충분성, 보편성, 정착성, 신장성, 안정성 |
| 주민부담의 측면 | 부담분임(전주민이 부담), 응익성, 효율성, 부담보편(동일지위 동등과세), |
| 세무행정의 측면 | 자주성, 편의 및 최소비용, 확실성 |
우리나라 지방세의 문제점
세목 많으나 세원 빈약, 세수 신장성 낮음(재산과세 중심), 독자적 과세자주권 결여(조세법률주의), 세원의 지역적 편차 심함, 획일적인 지방세제
경상적 세외수입
사용료, 수수료, 재산임대수입, 사업장수입(경영수익사업), 징수교부금, 이자수입
지방채
1) 지방채의 기능 : 재원조달기능, 부담의 공평화 기능, 적자재정의 보전기능
2) 지방채의 종류 : 증권발행채(지방채증권)와 증서차입채(차입금)
3) 증권발행채의 종류
① 모집공채 : 불특정 다수를 대상으로 투자자 모집
② 매출공채 : 지방자치단체로부터 인․허가나 차량등록 등 특정 역무를 제공받는 주민 또는 법인을 대상으로 원인행위에 첨가하여 소화하는 것
③ 교부공채 : 지방자치단체가 현금을 지급하는 대신에 차후 연도에 지급을 약속하는 증권을 채권자에게 교부하는 것
4) 지방채의 발행 : 지방자치단체의 장은 항구적 이익이 되거나 비상재해복구 등의 필요가 있는 경우에는 행정자치부장관의 승인을 얻은 범위안에서 지방의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다.
재정보전금과 조정교부금 : 의존재원의 성격
1) 재정보전금(징수액의 27%, 47%) : 광역시 도가 시 군에게 별도기준에 입각하여 배분
2) 조정교부금(취득세와 등록세 일부) : 특별시 광역시가 자치구에 배분
지방재정조정제도
1) 재정조정제도의 기능 : 재정력 격차의 시정, 지방재원의 보장, 수직적 재원 조정
2) 수직적 재정조정제도(지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 재정보전금, 조정교부금, 징수교부금)
3) 지방교부세는 수평적 재정조정제도로 보기도 한다.
지방교부세(내국세의 19.13%)
1) 특징 : 공유적 독립재원, 비도제한의 금지
2) 기능 : 자치단체간 재원균형화, 자치단체의 재원보장, 자치단체의 재정자율성 제고
3) 보통교부세(분권교부세 제외한 교부세 총액의 96%) : 수요에서 수입을 뺀 금액 교부
4) 특별교부세 : 연중 수시, 교부 기준은 존재하나 재량이 많이 개입되며, 정치적 요소 개입
5) 분권교부세(내국세 총액의 0.83%) : 국고보조사업을 이양받은 자치단체에 교부
6) 지방재정인센티브 제도 : 수요(기구나 인력 감축 반영), 수입(지방세나 경상세외수입 증대 노력 반영)
국고보조금(중앙정부의 일반회계나 특별회계에서 보조)
1) 특징 : 특정재원, 의존재원, 무상재원
2) 종류 : 부담금(공동이해관계), 교부금(국가이해), 협의의 보조금(지방이해)
티뷰가설(발에 의한 투표) : 지방분권이 자원배분의 효율성에 기여할 수 있다.
도시의 분류
1) 단핵도시(핵심도시) : 도시의 중추기능과 집중적 활동이 하나의 중심부에 집중된 도시
2) 다핵도시 : 도시의 집중적 활동을 여러 곳에 분산․배치한 도시
3) 대상(帶狀)도시 : 도시의 집중적 활동이 선상(線狀)을 띠고 형성된 도시로서 강력한 교통시설의 축이 그 내부 또는 주변부를 관통하는 도시
4) 선상도시 : 대상도시의 초기 단계로서 선(線)처럼 뻗은 도시의 중심축에 주요 교통 노선과 도시의 중추 기능을 집중시키고 있는 도시
도시의 형태 : 법률적 시(행정구역)와 시가화 지역의 관계
1) 과대경계도시(over-bounded city) : 법률적 시의 경계 > 시가화 지역
2) 과소경계도시(under-bounded city) : 법률적 시의 경계 < 시가화 지역
도시화의 단계
1) 집중적 도시화 단계 : 종주도시로의 인구 집중 현상
2) 교외화 단계(분산적 도시화) : 도시의 평면적 확대
3) 역도시화단계 : 대도시권 전체의 인구와 기능이 감소하는 단계
4) 재도시화단계 : 고소득층을 중심으로 도심부근에 고급주택지 등이 재집중되는 단계
개발도상국의 도시화
1) 과잉도시화(over urbanization)․가도시화(pseudo urbanization) : 도시의 산업발달 및 경제성장이라는 동기 부여 없이 단순히 인구만 비대하게 증가하는 기형적인 도시화(산업화에 의한 농촌인구의 도시로의 유입이 아니라 농촌경제의 파탄에 의한 농촌인구의 도시로의 압출현상과 관련됨)
2) 종주도시화(primate city) : 다양한 규모를 가진 도시계층이 형성되지 않고 소수의 대도시가 인구 및 경제활동의 과도한 집중으로 과대․과밀화되는 현상
3) 간접도시화 : 행정구역 확장을 통해 주변 농촌지역을 도시지역에 포함시키는 현상
4) 높은 인구증가율, 불법건물지구 또는 무허가주택지구의 형성
도시적정규모
1) 대도시집적론 : 도시규모가 커질수록 비용보다 편익이 증가한다고 보는 이론
2) 최소비용접근론 : 도시 서비스 공급에 있어 1인당 비용이 최소가 되도록 하는 인구규모를 적정규모로 파악하는 전통적 접근이론
3) 비용편익분석론 : 편익의 극대화와 비용의 극소화를 동시에 달성할 수 있는 규모를 적정규모로 파악하는 이론
도시화 지표
1) 도시화율 = (도시인구/전국인구) X 100
2) 종주화 지수 = 최대도시(종주도시)의 인구/차하위 3개도시인구의 합
3) 수위도(종주도시지수) = 제1위의 도시인구/제2위의 도시인구
제7편 행정환류론
행정윤리의 중요성
1) 행정기능의 양적 확대와 질적 전문화
2) 행정관료가 광범한 재량권과 방대한 자원의 배분권을 행사하고 있다.
3) 행정부의 정책결정 및 가치판단기능이 증대하고 있다.
4) 행정의 전문성 증대로 외부통제의 실효성이 약화되었다.
5) 타율적․수동적인 신공공관리에 입각한 공공부문의 개혁
6) 재정적 압박으로 인해 효율성 가치에 치중
7) 공직에 대한 위신의 저하 및 신뢰성 상실
8) 정치적 후원의 증대로 공직자의 정치화 초래 및 부패의 가능성 증대
* 행정분권화는 행정윤리의 중요성이 강조되는 직접적인 이유로 볼 수 없다.
관료부패
1) 직무와 관련하여 부당한 사적 이익을 획득하는 것으로, 사익획득의 결과가 없더라도 사익을 추구하는 의식적 행동이 있으면 부패가 성립한다.
2) 기능주의적(수정주의자) 접근은 관료부패의 순기능을 인정하는 입장으로 부패가 관료제의 경직성을 완화시킬 수 있다는 것이다.
관료부패의 종류
1) 백색부패(용인), 회색부패(일부 처벌 요구, 일부 처벌 원하지 않음), 흑색부패(비난)
2) 관료부패의 원인 중 맥락적 분석은 부패를 발전의 종속변수로서 필요악으로 본다. 거시적 분석은 행정제도의 미비점을 지적한 것이며, 구조적 분석은 공직자의 의식구조의 문제점을 지적한 것이다.
부패방지법의 주요 내용
1) 직접적인 부패행위 외에 부패행위를 강요·제의·권고·유인하거나 그 은폐를 강요하는 등의 간접적인 부패행위도 부패행위의 개념에 포함.
2) 부패방지위원회의 명칭을 국가청렴위원회(대통령 소속 행정위원회, 9명)로 변경함.
3) 신고자가 신고한 뒤 위원회에 원상회복 등을 요구하거나 법원에 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정함.
4) 신분보장에 관한 위원회의 조치요구를 이행하지 않는 불이익처분자에 대한 형사처벌 규정을 신설하고, 신고자 보호보상관련 조사불응자에 대한 과태료 규정도 신설함
5) 보상제도 강화(20억원까지), 국민감사청구제도도입, 비위면직자취업제한제도(5년간 취업 제한)
6) 검찰고발 및 재정신청제도는 도입되었으나 특별검사제도는 도입되지 못하였다.
행정책임
행정상 일정한 의무를 전제로 발생, 재량권이 있을 때 발생, 행정책임을 확보하기 위해 행정통제가 필요하다.
행정책임의 기준
공익, 행정이념, 관계법령, 조직목표와 사업계획, 직업윤리와 기술적 기준, 수익자 집단 및 고객의 요구 -- 정치이념이나 SOP는 기준으로 볼 수 없다.
외재적 책임과 내재적 책임
| 외재적(객관적, 제도적) 책임성 | 내재적(주관적, 자율적) 책임성 |
| Finer(법적, 공익, 계서적 구조) 문책자의 외재성 절차의 중시 공식적․제도적 통제 판단기준과 절차의 객관화 제재의 존재 |
Friedrich(윤리적, 기능적, 국민적 정서) 문책자의 내재화 또는 부재 절차의 준수와 책임완수는 별개의 것 공식적 제도에 의해 달성할 수 없음 객관적으로 확정할 수 있는 기준 없음 제재의 부재 |
행정통제의 전략적 통제점 : 적시성, 경제성, 균형성, 포괄성, 사회적 가치성
행정통제의 유형
| 내부통제 | 외부통제 | |
| 공 식 | 행정수반(대통령), 교차기능조직, 계층제(상관), 독립통제기관(감사원, 국민고충처리위원회) | 입법부, 사법부, 헌법재판소, 옴부즈만, |
| 비공식 | 행정윤리(전문직업상의 행동규범), 대표관료제, 공익 | 민중통제, 시민참여, 이익집단, 언론매체, 정당 |
헌법재판소 : 법률위헌여부, 탄핵, 정당해산, 기관간 권한쟁의, 헌법소원심판
옴부즈만과 우리나라 국민고충처리위원회(민원사무처리에 관한 법률)
1) 옴부즈만 : 입법부 소속, 당파성이 없고 직무상의 독립성 보장, 합법성과 합목적성 차원 조사, 신청에 의한 조사와 직권조사 모두 인정, 주로 비공식적 방법을 이용, 무효나 취소할 수는 없음. 시민참여와는 관계없다..
2) 우리나라 : 행정부소속, 합법성과 합목적성 차원 조사, 신청에 의한 조사만 인정(직권조사 불인정), 무효나 취소할 수는 없다.
행정개혁의 동기
행정능률화와 새로운 기술의 도입, 정부역할 행정수요의 변동, 정치이념의 변동과 권력투쟁의 작용, 조직확대경향과 관료이익추구
개혁의 접근방법
1) 구조기능적 접근 : 권한과 책임 명확화, 구조의 간소화와 기능중복의 제거, 집권화 또는 분권화, 의사소통체제의 개선, 원리접근법, Restructuring
2) 관리기술적 접근 : 관리과학, 운영연구, 체제분석, 목표관리, 행정정보체계, 민원절차간소화 Reengineering
3) 인간행태적 접근 : 조직발전, 감수성 훈련
민간주도의 행정개혁 추진의 경우 종합적이고 객관적이며 국민의지지 획득이 용이하나 실행가능성이 낮다.
개혁에 대한 저항 극복 전략
1) 규범적 협조적 방안 : 수용, 참여, 의사소통, 가치관과 태도 변화
2) 기술적 공리적 방안 : 반대급부 보장, 개혁안의 명확화와 공공성 강조, 적절한 시기 선택
3) 강제적 방안
개혁추진자의 포획
1) 포획의 원인
① 거대관료제의 압도적 세력,
② 개혁해야 할 행정적 폐단이 아주 크고 광범한 경우
③ 개혁대상조직에의 의존성과 개혁추진제의 취약성
④ 개혁대상조직과 마찰을 회피하려고 동화되거나 그 결과 개혁목표의 대치 현상 등이 나타날 경우
⑤ 부패가 개혁추진자들의 사익에 영합하는 경우
2) 포획의결과 : ① 개혁의 실패 ② 낭비 ③ 불신의 조장
각국의 행정개혁의 해당 교재 참고
시민헌장은 표준화와 구체화를 강조하기 때문에 행정의 획일화를 초래하며, 이로 인해 유연성과 창의성을 저해한다는 비판을 받는다.
기능재정립
1) 민간책임 - 민영화
2) 민간위탁, 강제적 경쟁입찰, 공기업화, 책임운영기관화 등
민영화의 목적(이유)
① 경제적 자유의 증진 － 공공부문의 축소, 시장기능의 활성화, 경쟁의 촉진
② 서비스의 질 향상 및 경영능률의 제고 － 경영 및 인사관리의 효율화
③ 재정수지의 개선 － 재정적자의 감축
④ 행정의 민주화와 대응성 제고 － 한편 주민의 참여가 곤란하다는 비판 있음.
⑤ 착수비용(초기투자비용)이 과다한 경우 민영화할 필요가 있다.
민영화의 유형
| 외부적 민영화 | 내부적 민영화 |
| 정부기능의 민간이양 주식이나 자산의 매각(load-shedding) 허가에 의한 독점판매권(franchising) 보조금의 지급(grants) 바우처(vouchers) 민관공동출자사업(준정부조직) 자원봉사활동 규제완화, 자율화 |
계약에 의한 공급(contracting out) 리스(대여) 수익자부담원칙 책임운영기관 성과관리제도(성과급 등) 발생주의 같은 기업회계방식의 도입 |
| 주체 | |||
| 공공부문 | 민간부문 | ||
| 수단 | 권력 | 일반행정형 -정부의 기본업무- |
민간위탁형 -안정적 서비스 공급- |
| 시장 | 책임경영형 -공적 책임이 강한 경우- |
민영화형 -시장탄력적 공급- |
|
| 공급 | |||
| 정부 | 민간 | ||
| 생산 | 정부 | 정부의 직접공급방식 정부간 계약방식 |
정부서비스판매(government vending) |
| 민간 | 계약(contracting out) 허가(franchise) 보조금 지급(grants) |
이용권 지급(vouchers) 시장공급(market) 자원봉사조직(voluntary service) 자급방식(self-service) |
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계약은 정부가 비용부담, 허가는 소비자가 비용을 부담한다.
민영화의 문제점 : 역대리인 이론, 거래비용증가, 서비스 누출, 소득재분배약화, 책임성 전가, 서비스 공급의 불안정성
협동생산 : 개별적 협동생산, 집단적 협동생산(특정집단에 혜택), 집합적 협동생산(전체 공동체에 이익, 재분배적 사고)
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