준연동형 비례대표제
2019년 12월 23일 야4당이 민주당이 거부한 석패율제를 포기하고 최종 지역구 253석, 비례 47석으로 합의하기로 결정하였다.
최종 협상안의 주요 내용은 △전체 의석수 '지역구 253석-비례대표 47석' 유지 △석패율제 미도입 △21대 총선에 한해 비례대표 의석수 30석에 대한 연동률 50% 캡(상한선) 설정 △비례대표 의석 배분 최소 정당 득표율(봉쇄조항) 3% 설정으로 이루어져있다.
소수정당들은 반쪽짜리 비례대표제에 불만이 있는듯 하다. 게다가 사칙연산 뿐이라지만 그 계산법이 기존에 비해 매우 번거로운데다, 효과도 떨어져 논란이 되었다. 소수정당 주축이 아닌 거대정당의 힘을 빌린 한계라고 볼수있다.
연동형 비례대표제
한국의 민주-진보 정치권에서 정치 개혁의 일원으로 결선투표제, 선호투표제와 함께 도입을 주장해 관심을 끈 제도다.
2012년 12월 6일에 민주통합당 문재인 후보가 자신이 대통령이 되면 연동형 비례대표제를 도입하겠다고 선언해 한국에서도 이를 둘러싸고 논란이 벌어질 것으로 보였으나 결국 박근혜 후보가 당선되면서 도입 가능성이 없어졌다.
2014년 10월 30일, 헌법재판소에서 현행 국회의원 선거구가 인구 비례에 맞지 않는다는 판결을 내리면서 선거 제도 전반에 대한 논의가 활발한 가운데 또 한 번 관심을 끌었다.
2017년 3월 10일, 박근혜 대통령의 탄핵이 인용되면서 더불어민주당의 문재인 후보가 가장 유력한 대선 주자가 되고 대통령에 당선 되면서 독일식 정당명부제의 가능성이 열렸다. 소선거구제 유지를 원하던 새누리당이 박근혜-최순실 게이트로 인해 자유한국당과 바른정당으로 분당한 상황인데 지역 기반으로 의석을 유지하는 자유한국당은 여전히 반대하고 있다.
하지만 엄밀히 말하자면 문재인 후보가 이야기했던 것은 연동형 비례대표제이다. 그중에서도 디테일로 들어가면 권역별 비례대표제라고 할 수 있다. 당시 연동형 비례를 찬성한 이들중에서 문재인과 유승민은 권역별 비례를, 심상정은 정당명부제+비례대표수 증가를, 안철수는 정당명부제+비례대표수 증가 반대를 내놨다. 때문에 엄밀히 말해서 이 페이지 설명하는 독일식 정당명부제를 공약한 인물은 해당 4명 중에서는 심상정뿐이다. 또한 당시 홍준표 후보는 해당 질문에 대한 답변을 거부했다.
독일식 정당명부제가 현재 도입된 방식 중 득표수를 의석수에 가장 적은 오차로 반영할 수 있는 제도임은 사실이며 그렇기에 현재 한국에서 선거제도 개정에 관한 논의에서 우선적으로 거론되고 있다. 선거제도의 개편은 단순히 민의 반영 정도만을 따지면 되는 문제가 아니며 대부분의 경우 민주성과 효율성의 대립구도를 내세운 정당 간의 알력다툼으로 결정되게 된다.
유권자의 입장에선 당연히 사표를 줄이는 방향의 개혁이 바람직하지만 선거법을 개정하는 주체인 국회의원들의 입장에선 자신의 재선 여부와 당의 입지를 더 크게 고려하게 된다. 따라서 유권자들이 관심을 가지고 여론을 형성해 의원들에게 직간접적 압력을 행사하지 않으면 기존의 선거제도에서 이득을 취하는 거대정당들의 반발을 이겨낼 수 없다.
이와 별개로 권한이 강한 대통령제를 채택하고 있는 한국에서, 총선 체계 개혁으로 의회내 정치 지형 다극화를 촉진한다 해서 그게 정치적 순기능 확대재생산 작용에 있어 얼마나 실질적인 의미를 가져올 수 있는지는 더 따져볼 일이다.
결국 우리가 추구하는 정치제도, 정치문화가 무엇인지에 따라 우리의 선택이 달려 있다. 한국은 대통령제를 채택한 나라라는 점에서 독일과 다르고, 단원제를 채택한 나라라는 점에서 영국, 미국, 일본과도 다르다. 이 때문에 국회의 의석을 지역성을 대표하는 지역구에 과대하게 의존하는 것도 문제가 있고, 그렇다고 이를 완전히 배제하기도 쉽지 않으며, 대통령과 국회 사이의 긴장관계라는 측면에서 과반을 점하기 힘든 비례대표제가 적절한지에 대한 의문도 있는 것이 사실이다.
따라서 독일식 정당명부제를 도입하려면 한국이 앞으로 형성해 나갈 정치제도 전반에 대한 고민이 필요하다. 내각제로 전환할지, 프랑스식 혹은 오스트리아식 혼합정부제로 전환할지, 양원제를 다시 되살릴지, 합의제 민주주의를 통해 안정적인 국정을 이끌어나가는 것을 목표로 할지, 다수결 민주주의로 국정의 효율성을 우선시할지 등의 문제가 포괄적으로 검토되어야 한다. 또한 선거제도에는 스웨덴식 비례대표제나 권역별 비례대표제 등 다양한 대안도 존재하고, 같은 독일식 정당명부제라도 디테일한 제도를 어떻게 설계하느냐에 따라 그 결과가 매우 다르게 나타나므로 모든 가능성을 검토해야할 필요가 있다.
선거제도는 다양한 정치개혁안 중 거의 유일하게 개헌이 아닌 법률 개정으로 해결할 수 있는 문제이지만, 법률 개정을 맡는 국회의원의 이해와 직결되기 때문에 "선거법 개정은 개헌보다 어렵다"는 말이 통용되고 있다. 특히 거대 양당 중 하나인 자유한국당이야 예전부터 연동형 비례 대표제에 대해 반대했지만, 더불어 민주당의 독주가 계속 되고 있는 현재에는 예전에 연동형 비례대표제를 우호적으로 보았던 더불어 민주당도 연동형 비례대표제는 계속 반대하는 제스쳐를 취하고 있다. 한국의 선거제도는 얼마나 민의를 반영하냐보다는 정권의 의지가 중요하며 일방적인 다수당의 당리당략에 휘둘리고 있다고 볼 수 있다.
위성정당에 무력화 '준연동형 비례대표제'
국회의원 선거제도 개혁을 위한 여야 논의가 공전 중인 가운데, 정치 전문가 10명 중 9명은 현행 비례대표 선출방식인 ‘준연동형 비례대표제’에 부정적인 것으로 조사됐다. 전문가 10명 중 6명 꼴로 비례대표 의석을 지금보다 확대해야 한다고 짚었다.
국회 정치개혁특별위원회는 한국정치학회·한국공법학회 회원 489명에게 국회의원 선거제도 개편 방향을 물은 결과, 현행 비례대표 선출방식인 준연동형 비례대표제에 대해 88%(431명)가 ‘불만족스럽다’(68%) 또는 ‘그저 그렇다’(20%)고 답했다고 29일 밝혔다. 준연동형 비례대표제는 정당득표율만큼 지역구 의석을 얻지 못할 경우 이를 일부 비례 의석으로 보충하는 제도다. 준연동형 비례대표제에 대해 ‘만족한다’는 전문가는 11%(58명)에 그쳤다. 전문가 대부분이 현행 제도를 고쳐야 한다고 보는 것이다.
전문가들은 준연동형 비례대표제에 불만족하는 이유에 대해 ‘위성정당 창당으로 제도의 취지가 약화’(43%)된 점을 첫손에 꼽았다. 2020년 총선 당시 처음 도입된 준연동형 비례대표제는 득표율과 의석수의 괴리를 줄이기 위한 제도지만, 거대 양당이 각각 위성정당을 만들면서 제도의 취지가 무력화됐다.
‘낮은 비례대표 의석수 비율’(21%)도 현행 제도의 문제점으로 꼽혔다. 현재 국회의원 300석 중 지역구 의석은 253명, 비례 의석은 47석인데 이 정도 규모에선 현실적으로 비례성을 담보하기 어렵다고 본 것이다. 또 절반이 넘는 전문가(53%)는 현행 제도를 개선할 경우, 정당이 비례대표 후보자를 결정하는 게 아니라 유권자가 후보자에게 직접 투표하는 ‘개방명부식’ 제도가 적합하다고 평가했다.
이 때문에 많은 전문가들은 의원정수를 현행 300명으로 유지할 경우 ‘지역구 의원을 줄이고 비례대표를 늘리는 것이 좋다’(57%)는 데 동의했다. ‘비례대표를 줄이고 지역구 의원을 늘리는 것이 좋다’는 의견은 23%에 그쳤다. 여당인 국민의힘이 비례대표 축소와 국회의원 정수 축소를 주장하고 있지만 설문에 응한 전문가의 47%는 국회의원 정수에 대해서도 ‘지금보다 늘리는 것이 좋다’고 봤다. 27%는 ‘현행 유지’ 의견을 냈고, ‘정수 축소’ 의견을 낸 전문가는 26%에 그쳤다.
지역구 국회의원 선출방식에 대해선 한 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 1명을 선출하는 현행 소선거구제의 경우 ‘선호’(48%) 의견이 ‘반대’(27%) 의견보다 높게 조사됐고, 한 선거구에서 2~5명을 뽑는 중선거구제도 ‘선호’(47%)가 ‘반대’(33%)보다 많았다. 소선거구제를 선호하는 배경에 대해 응답자 42%는 ‘후보자와 유권자 사이의 심리적 근접성’을 들었다. 반면 한 선거구에서 5명 이상을 뽑는 대선거구제는 ‘선호’의견이 15%에 그쳤고 ‘반대’ 의견은 70%로 높게 조사됐다.
문제는 김진표 국회의장이 선거법 협상시한으로 못박은 8월 하순이 끝나가는데도 협상에 진전이 없다는 것이다. 국민의힘과 더불어민주당 원내수석부대표·정개특위 간사가 꾸린 ‘2+2 협의체’가 선거제 개혁안의 밑그림조차 내놓지 않자 시민사회와 소수야당들은 ‘다시 병립형(정당득표율로 비례 의석을 단순 배분하는 제도)으로 회귀하는 게 아니냐’고 우려하고 있다. 선거제 개혁을 위해 시민단체들이 꾸린 ‘2024정치개혁공동행동’은 이날 기자회견을 열고 “양당은 신속하게 논의를 진척시켜야 한다”고 촉구했다.
병립형 비례대표제
병립형에서 유권자는 지역구에 한 표, 정당투표에 한 표, 총 두 표를 행사한다. 이는 연동형, 준연동형도 마찬가지다.
그러나 병립형은 지역구와 비례대표를 구분한다. 정당투표를 통해 산출된 정당득표율을 비례대표 선출에만 적용한다. 가령 지난 20대 총선에서 지역구는 253석, 비례대표는 47석이었으니, 정당득표율은 비례대표 의석인 47석에만 적용됐다.
지역구와 비례대표를 따로 집계하고 득표율에 따라 의원석을 배분하는 구조다. 각 지역의 이름을 달고 출마한 지역구 후보들을 투표하고, 정당 이름만 적힌 용지를 하나 더 받아 비례대표에 투표하는 방식이다. 이 ‘권역별 비례제’는 정당 지지율이 의석수에 직접 반영되지 않는다는 단점이 있다. 지역구 의석이 훨씬 많고, 비례대표 의석은 1/6 수준으로 정해져 있기 때문이다.
또 비례대표 인원 내에서 정당 득표율을 따로 계산하기 때문에 지지율이 의석에 반영되기 힘든 구조다. 연동형 비례대표제에서는 지역구 선거와 무관하게 전체 의석이 정당 득표율에 따라 배분된다. 그 다음, 각 정당은 배분받은 의석 내에서 지역구 당선자부터 채우고, 모자라는 부분을 비례대표로 채운다.
전체 의석이 300석이고, 한 당이 30% 지지를 받았다면 그 당에는 무조건 90석이 배정된다. 그 당이 지역구에서 당선자를 70명 배출했다면 나머지 20명을 비례대표로 채우는 것이 ‘연동형' 방식이다.
패스트 트랙에 상정된 ‘준연동형 비례대표제'는 연동형에서 조금 변형된 형태다. 계산방식을 단순화해서 설명하면 다음과 같다. 먼저 준연동형에서는 국회의원 총원을 300명으로 유지하되, 지역구에서 225명, 비례대표로 75명을 뽑기로 합의했다.
가령 한 당이 20% 정당득표율을 올렸다고 할 때, 온전한 ‘연동형 비례대표제'라면 그 당은 300석의 20%에 해당하는 60석을 우선 배분받는다. 그러나 ‘준연동형'은 정당 득표율대로 배분돼야 할 의석에서 지역구 당선자를 뺀 의석의 50%를 비례대표로 우선 배분받는 방식이다.
가령 A당이 지역구에서 20석을 얻으면, 정당득표율 20%에 따른 60석에서 지역구 20석을 제외하면 40석이 남는다. 그 40석의 50%인 20석을 A당의 비례대표 의석으로 우선 배분하는 것이다. 그러면 A당이 얻는 의석은 지역구 20석에 비례대표 20석(50% 보장)이 된다. 그리고 각 정당들에게 같은 방식으로 비례대표 의석을 배분한 뒤 남는 의석을 다시 정당득표율대로 배분한다.
가령 75석의 비례대표 의석을 각 정당에게 준연동형 방식으로 배분하니 50석이 배분되었다면 ‘25석'이 남는다. 이 과정에서 A당은 추가로 비례대표 의석을 확보한다. ‘준연동형' 방식은 지금보다는 비례성이 개선된다. 지역구 당선자가 0명인 정당도 최소한 정당득표율 50%만큼은 의석이 보장되기 때문이다.
연동형 비례대표제는 정당 득표율에 따라 의석수를 배분해놓고 시작하다 보니 거대 정당에 불리한 제도일 수밖에 없다. 거대 정당들은 의석수가 정당 득표율을 넘을 가능성이 상대적으로 많기 때문이다. 따라서 연동형 비례대표제는 대체로 소수 정당인 바른미래당, 민주평화당, 정의당이 지지하고 있다.