제1편 행정학의 기초이론
행정학의 발달
| 고전적 행정학(19세기 후반-1030년대) | 능률주의, 정치행정이원론, 공식적 조직구조와 과정의 연구, 과학주의의 추구(형식적 과학성), 인간의 합리성과 경제성에 대한 전제 |
| 신고전적 행정학(1930년대-1950년대) | 고전적 능률주의에 대한 비판, 가치기준의 다원화(사회적 능률성), 정치행정일원론(정책기능 중시), 사회적 인간관, 비공식 요인의 중시, 환경에 대한 관심, 경험과학주의 |
| 현대행정학(1950년대 이후) | 다원론적 분화, 통합화를 위한 노력, 학제적 활동의 고도화, 실증주의적 연구의 발전과 비판 |
행정의 기능
1) 스미스의 국가기능 : 국방, 사법, 공공토목사업, 재정권 행사
2) Pigors는 사회안정기능을 중시하였으며, Adams는 사회변동기능을 중시하였다.
3) 행정의 성질별 기능 : ① 규제, ② 조장․지원, ③ 중재․조정, ④ (정부)기업행정
4) 우리나라 정부기능 : 국가기능, 규제기능, 집행기능, 경제개발기능 중심
관방학
1) 유스티의 경찰학원리 : 경제정책이나 재정학과 구별되는 경찰학의 체계를 정립
2) 슈타인의 행정학 : 헌정과 행정을 분리하고 양자의 상대적 우위론을 주장
윌슨의 ‘The Study of Administration’(1887)
정치행정이원론, 능률성 강조, 행정을 수단으로 간주, 비교론적 연구(독일과 프랑스의 행정체제 도입)
행정 개념 변천 : 행정관리설 - 통치기능설 - 행정행태설 - 발전기능설
| 학 설 | 행정관리설 (기술적행정학) |
통치기능설 (기능적행정학) |
행정행태설 | 발전기능설 | 신행정학 |
| 연 대 | 1880～1930년대 | 1930년대 | 1940년대후반 ～1950년대 | 1960년대 | 1960년대후반 ～1970년대 |
| 행정의 본질 | 관리, 집행 | 정책결정＋집행 | 협동적집단행동 의사결정 | 목표＋정책결정＋집행 | 목표＋정책결 정＋집행 |
| 정치행정관계 | 정치행정이원론 | 정치행정일원론 | 신이원론 | 신일원론(행정우위) | 신일원론 |
| 행정경영관계 | 공사행정일원론 | 공사행정이원론 | 신일원론 | 신이원론 | 신이원론 |
| 학 자 | Wilson, White, Goodnow, Willoughby Gulick, Urwick |
Dimock Appleby |
Barnard Simon |
Esman Weidner |
Waldo Frederickson |
| 특 징 | 엽관주의극복 행정학의 성립 행정국가 대두 기계적 능률성 |
경제대공황극복 행정국가의 확대 강화 사회적 능률성 |
협동적 집단행동 의사결정과정 | 적극적, 계획적 정책결정 효과성 |
형평성, 참여 현실적합성 |
행정이론과 변수
| 시대 | 이론 | 변수 |
| 1880-1930년대 | 과학적 관리론, 행정관리론, 관료제론 | 구조 |
| 1930-1940년대 | 인간관계론, 행태론 | 인간 |
| 1950년대 | 생태론, 체제론 | 환경 |
| 비교행정론(구조기능주의) | 기능 | |
| 1960-1970년대 | 발전행정론, 신행정론 | 인간(가치관과 태도) |
정부관 : 기계적 정부관과 유기체적 정부관
기계적 정부관은 정부 존재의 배경을 다원주의에 두고 있으며 정부는 개인이나 집단으로부터는 중립적 위치에 있다고 본다.
국가에 대한 관점
1) Jefferson : 개인의 자유와 분권 강조 - 작은정부론
2) Hamilton : 국가이익 및 하향적 권력 강조 - 큰 정부론, 연방주의
3) Medison : 이익집단의 요구에 대한 조정을 위해 견제와 균형의 역할 강조
행정과 경영
1) 유사점 : 목표달성수단, 관리기술, 협동행위, 의사결정, 관료제적 성격
2) 세이어의 법칙 : 정치행정일원론(공사행정이원론)의 관점
과학성과 기술성(art)
1) 과학성 : 이론정립, 행태론, 비교행정론, 란다우, 사이몬
2) 기술성 : 실제문제해결, 후기행태주의-신행정론, 발전행정론, 맑스, 세이어, 왈도, [이종수 외 새행정학에서는 윌슨이론 및 원리접근법을 기술성으로 본다(형식적 과학성)],
규릭의 POSDCoRB(기획, 조직, 인사, 지시, 조정, 보고, 예산)
최고관리자인 대통령의 기능, 참모조직형성의 원리, 하향적 조직형성원리, 국가발전을 위한 기획과는 거리 있음, 행정관리설의 입장, 정치행정이원론의 입장
행정학의 정체성의 위기
1) 패러다임의 결핍(오스트롬, 헨리), 초점의 결여(왈도, 헨더슨)
2) 주로 정치행정일원론에서 정체성 위기 발생
3) Locus : 정치행정이원론(관료제 중심), Focus : 정치행정일원론(정책형성)
최근 공행정과 사행정간의 상호 근접현상을 강조하는 신공공관리론이 행정의 탈정치화를 주장한 것은 아니다.
현대행정(행정국가)의 특징
1) 양적 특징 : 기능, 기구, 인력, 예산, 공기업 및 제3섹터, 참모조직 확대
2) 파킨슨의 법칙 : 공무원 수는 (본질적인) 업무량의 증가와는 관계없이 증가(부하배증, 업무배증), 실증연구에 기초.
3) 질적 특징 : 복잡화, 전문화, 기술화, 조사 및 분석, 신중앙집권화, 동태화, 적극화, 자율화, 행정책임 및 통제 중시
최근행정(신행정국가)의 특징
1) 작은정부(신공공관리론, 복권화, 복지국가위기론), 적정정부
2) 적극국가에서 규제국가로(복지혜택제공자에서 시장형성자로)
3) 의회정체에서 분화정체로(네트워크, 공동화 국가, 핵심행정부, 신국정관리)
4) 시장화에서 제도적 분화로,
통제 메커니즘에 따른 관료의 분류
| 절차 자율 | 절차 제약 | |
| 내용 자율 | 자율적 행위자 | 절차 추종자 |
| 내용 제약 | 목적 달성자 | 행정 서기 |
정부의 역할 모형
| 지원기능 | |||
| 약 | 강 | ||
| 규제기능 | 약 | 자유방임주의형 | 중상주의형 |
| 강 | 입법주의형 | 가부장주의형 | |
시장실패 : 죄수의 딜레마, 불완전한 경쟁, 공공재의 존재, 외부효과(외부경제와 외부불경제, 정보의 불완전성, 경기불안정, 소득불균등 등
1) 죄수의 딜레마 : 개인의 합리적 선택이 사회전체의 합리성을 보장하는 것은 아니다(구성의 오류)
2) 자연독점산업(비용체감산업-규모의 경제) : 생산량이 증가함에 따라 평균비용 감소
3) 재화의 성격
① 공공재의 속성 : 비경합성(비분할성, 공통소비, 등량소비)과 비배제성(무임승차)
② 전기, 수도, 가스 등은 요금재(비경합성과 배제성)에 속한다.
③ 공유재(경합성과 비배제성) : 지하자원, 초원, 공기, 호수물고기, 정부예산 등
| 비경합성 (비분할성) |
요금재(tool goods) <![endif]-->  케이블TV, 예방접종, 사설수영장, 보건서비스</![endif]--> |
공공재(public goods) 또는 집합재 <![endif]-->  국방, 등대</![endif]--> |
| 경합성 (분할성) |
민간재(private goods) <![endif]-->  옷, 구두 </![endif]--> |
공유재(common pool goods) <![endif]-->  공원, 공공수영장, 출근길의 도로, 정부예산</![endif]--> |
| 배제성 | 비배제성 |
4) 외부효과
① 외부경제 : 시장에 맡길 경우 과소생산 - 정부의 보조금 지급
② 외부불경제 : 시장에 맡길 경우 과다생산 - 정부규제 필요
5) 정보의 불완전성 : 생산자와 소비자의 정보비대칭성 - 시장실패
6) 가치재(의무교육, 저소득자에게 급식, 안전벨트 착용 의무화) : 온정적 간섭주의 - 소비자 주권과 상충
시장실패에 대한 대응책
| 공적공급(조직) | 공적유도(보조금) | 정부규제(권위) | |
| 공공재의 존재 | ○ | ||
| 외부효과의 발생 | ○ | ○ | |
| 자연독점 | ○ | ○ | |
| 불완전경쟁 | ○ | ||
| 정보의 비대칭성 | ○ | ○ |
정부 관여의 정도에 따른 정책수단의 유형
| 강제적 수단 | 정부의 직접 시행, 공기업, 법과 규제 등 |
| 혼합적 수단 | 이전지출, 보조금, 민간위탁, 조세감면, 임대, 지급보증, 보험, 설득 등 |
| 자발적 수단 | 민간부문(시민단체, 시장경제 등)의 자율적 활동 등 |
Arrow의 불가능성의 정리
1) 합리적이면서 민주적인 기준(선호영역의 무제한성, 완전성과 이행성, 파레토원칙, 무관한 대안으로부터 독립, 비독재성)을 동시에 충족시킬 수 있는 사회후생함수는 존재하지 않는다. 비시장실패(정부실패)로 인식된다.
2) Black이 단봉형선호구조만이 투표의 순환(모순)을 방지할 수 있다고 하는 것은 선호영역의 무제한성의 원칙에 위배된다.
3) 담합(log rolling) 즉 표의 교환행위가 발생하는 것은 무관한 대안으로부터 독립의 원칙에 위배된다.
정부실패
1) 정부개입의 수요 특성 : 초과수요의 발생 - 정치인의 단견(시간할인율이 높음), 이익과 손해의 분리
2) 정부개입의 공급 특성 : 산출물 측정 곤란, 독점적 생산, 생산기술의 불확실성, 최저선과 종결메커니즘의 결여
3) 정부실패의 유형 : 비용과 수익(수입 또는 산출)의 절연, 내부성(예산, 최신기술, 정보취득에 집착), 파생적 외부효과, 권력과 특혜
4) 지대추구(로비활동), 포획이론, 삼자연맹은 사익추구행태를 지적한 이론으로서, 정부실패에 해당한다.
정부실패에 대한 대응책
| 민영화 | 정부보조삭감 | 규제완화 | |
| 사적목표의 설정 | O | ||
| X-비효율, 비용체증 | O | O | O |
| 파생적 외부효과 | O | O | |
| 권력의 편재 | O | O |
공공재의 과소공급설
갈브레이드의 선전효과, 듀제벤리의 의존효과, 머스그레이브의 조세저항(citizen's failure), 다운스의 합리적 무지
정부팽창설
1) 바그너, 니스카넨의 예산극대화,
2) Peacock and Wiseman의 대체효과 : 전쟁 등의 위기 발생시 정부 팽창
3) Baumol's Disease : 정부의 노동집약적 성격으로 인해 생산성 증가 낮음
4) 정부의 세입과 세출의 비연계성 : 양출제입(量出制入 )의 원리
5) 무역의존도가 높은 개방형 국가에서 재정팽창
6) 할거적 예산결정구조, 연방제,
정부규제의 비교
| 경제적 규제 | 독과점 규제 | 사회적 규제 | |
| 규제 대상 | 개별 산업(차별적, 재량적 규제) 기업의 본원적 활동 |
모든 산업(비차별적, 비재량적 규제) 기업의 본원적 활동 |
모든 산업(비차별적, 비재량적 규제) 기업의 사회적 책임 |
| 시장경쟁 | 경쟁 제한 | 경쟁 촉진 | 직접적 관계 없음 |
| 정치경제학적 속성 | 포획 현상 | 대립 현상 | 대립 현상 공익집단역할 중요 |
Wilson의 규제정치이론
| 감지된 편익 | |||
| 넓게 분산 | 좁게 집중 | ||
| 감지된 비용 |
넓게 분산 | 대중적 정치 (majoritarian politics) |
고객정치 (client politics) |
| 좁게 집중 | 기업가적 정치 (entrepreneurial politics) |
이익집단정치 (interest-group politics) |
|
1) 고객정치상황 : 편익은 소수 비용은 다수, 경제적 규제, 포획현상 발생
2) 기업가적(운동가적) 정치상황 : 편익은 다수 비용은 소수, 사회적 규제, 공익집단의 활동 중요, 정치적 계기나 사회적 분위 중요, 규제기관과 피규제산은 대립
3) 이익집단정치상황 : 의약분업, 국외자와 연합, 정책의 가시성 높음
규제의 근거 : 스티글러 - 사익추구, 포스너 : 공익 서비스
행정규제기본법의 특성
규제법정주의, 규제의 원칙(본질적 내용 침해 금지, 실효성의 원칙, 최소한의 원칙), 등록 및 공표 제도, 규제영향분석(사전심사제), 규제일몰법(한시법), 규제총량규제(규제기본법에 명시된 제도는 아님),
규제개혁
1) 규제개혁담당기구 : 국무총리실, 규제개혁위원회(대통령 소속)
2) 규제개혁의 방향 : 경제적 규제 완화 사회적 규제 강화, 원칙금지(positive system)에서 원칙자유(negative system)으로.
행정지도
1) 비권력적 비강제적 사실행위로서 법적 구속력 없음, 행정학에서는 전문지식에 의한 권력이나 준거적 권력과 같은 각종 권력을 배경으로 하는 활동으로 이해됨.
2) 행정지도 확산 요인 : 급속한 환경변화에 대한 신속한 대응, 정부주도의 경제발전 및 정부의존적 문화
3) 행정지도의 효용 : 행정절차의 민주화, 온정적 행정, 행정의 원활화 및 간편, 필요한 비밀의 보호
4) 행정지도의 폐단 : 법치주의의 침해, 법규범의 실효성 침해, 불분명한 행정책임, 구제수단의 미비, 공익 및 형평성 침해, 행정의 밀실화
Pifer의 준정부조직(Quasi-autonomous NGO)
1) 그림자국가, 감추어진 공공영역, 공유된 정부, 제3섹터
2) 준정부조직의 특징 : 법적으로는 민간조직이면서 공적인 기능 수행, 정부로부터 독립하여 운영, 감축관리의 수단
3) 준정부조직의 문제점 : 정부의 책임회피수단, 은닉된 정부팽창의 수단
비정부조직(NGO)
1) 이론적 배경 : 시장실패, 계약실패, 정부실패, 공공재 공급
2) 비정부조직의 기능 : 정책제언자, 정부서비스 전달체, 정부나 시장에 대한 견제, 신뢰 회복
3) 비정부조직의 과제 : 시민의 대표성 확보, 재정자립 제고, NGO간의 연대 강조
정부와 비정부조직의 관계
1) 대체적, 보완적(상호보완), 대립적(상호감시) 관계
2) 종속형, 억압형, 협력형(재정의 자율성은 약하고 활동의 자율성은 강), 자율형
3) Coston의 모형(제도적 다원주의 관점) : 억압(repression), 적대(대항, rivalry), 경쟁(competition), 계약(용역, contracting), 제3자정부(third party government), 협력(cooperation), 보완(보충, complementarity), 공동통치(공조, collaboration)의 8단계로 구분하고, 억압 쪽은 거부, 공조 쪽은 수용 모형으로 봄
감축관리
1) 자원난 시대에 중시, 감축자체가 목적은 아니며 총효과성(총유효성) 제고에 목적이 있다.
2) 감축관리방안 : 기능, 정책, 사업 축소, 조직, 인력, 예산 감축, 절차의 간소화 - 일몰법이나 영기준예산 활용
3) 감축관리는 예산적자에 대한 대응전략차원에서 강조되었으며, NPR의 정부재창조(과정에서 결과로)에 강조한 것이다.
4) 우리나라의 경우 기구축소만을 강조하는 경향이 있으나 이는 진정한 감축관리라고 보기 곤란.
5) 감축관리의 수단으로 기구와 인력의 정예화를 들 수 있으나 인적자원의 자질향상(교육훈련비용 증가)은 들지 않는다.
제반 이론 정리
1) Peter의 원리 : 승진제도의 문제점 지적(조직구성원은 무능력한 수준까지 승진 경향)
2) Mile의 법칙 : 공무원의 태도는 그의 직위에 의존(조직에서의 지위가 사람의 행태 결정)
3) Downs-Hotelling의 중위투표자 정리 : 양당제하에서 양당간의 정책이 유사하게 될 것이며, 다당제하에서는 정책이 차별화될 것이다.
4) Romer-Rosenthal의 이론 : 중위투표자 정리 비판, 관료의 All or Nothing 전략으로 인해 정부의 예산이 팽창.
5) M. Olson의 이론 : 이익집단의 규모가 커질 경우 오히려 구성원의 무임승차성향으로 인해 영향력이 감소되는 현상
6) 코즈의 정리 : 소유권이 분명하게 정의되고 당사자간의 자발적 협상이 이루어진다면 정부개입 없이도 외부성이 치유될 수 있다고 본다.
내부시장 : 조직 각 부분이 이익관리주체가 되며, 가격과 경쟁(기피선언권) 보장
복지국가위기론이 대두된 배경 : 자원난 시대, 개인주의 사조의 부활, 복지관료의 부패
정보사회
1) 정보사회의 특징 : 횡적 네트워크 중심, 정치권력의 지방화, 공간의식의 심리적 축소, 규모의 경제에서 범위의 경제로
2) 정보의 일반적 특성 : 비소비성, 무형성 및 매체의존성, 비이전성, 신용가치성, 무한가치성, 누적효과성
3) 정보화의 영향 : 중간관리층의 감소(Leabitt & Whisler), 수평적 상호작용의 증가, 상호연계적 리더십, 여성적인 유연한 문화
4) 정보화와 집권화(Leabitt & Whisler), 정보화와 분권화(Anshen), 기존경향강화(Myers)
5) 정보화의 역작용 : 인간소외, 정보불균형, 사생활침해, 관료제의 권력강화, 정보의 그레샴의 법칙
전자정부의 대두배경
1) 기술결정론적 관점(공급 측면) - 네트워크, 시스템, 소프트웨어의 발달
2) 사회결정론적 관점(수요 측면) - 세계화 국제화에 대처, 분권화 지방화의 추구, 효율성 증대, 인본주의적 행정 추구
3) 경제수단론적 관점 - 국내의 첨단정보산의 조기 육성 및 경제활성화
전자정부의 구성요소
1) 관리적 측면 : 행정업무과정의 재설계(BPR) - 매개물의 제거, 보고 결재과정의 전자화, 행정업무의 통합화 및 자동화
2) 조직적 측면 : CIO제도의 도입, 구성원의 정보 리터러시(활용능력) 제고
3) 기술 및 기술환경적 측면 : 인트라넷, 정보시스템 표준, 시스템의 안정성 및 신뢰성 제고
전자정부의 특징
개방적 경쟁적, 변화에 탄력적 대응, 신속한 의사결정, 관료제의 병리현상 감소, 고객중심주의, 관리 및 통제중심의 행정 극복
우리나라 전자정부 추진 현황
① 제1차 행정전산망사업(1987-1991) : 6개(주민등록, 부동산, 자동차, 고용, 통관, 경제통계)
② 제2차 행정전산망사업(1992-1996) : 7개 우선추진업무(우체국종합, 국민복지, 전자자료교환형 통관자동화, 산업재산권, 기상, 어선, 물품목록)와 4대 정책업무(경제통상업무, 농업기술, 환경보전, 국세종합)
③ 초고속정보통신망(1994-2010) : 초고속국가정보통신망(정부투자)과 초고속공중정보통신망(민간투자)
④ 2002년의 ‘e-Korea 비전 2006 사업’ 추진
전자정부법
1) 행정전자서명, 관계법령에서 종이문서로 처리하도록 규정하고 있는 경우에도 전자문서로 처리할 수 있음.
2) 전자정부의 구현 및 운영원칙 : 행정정보공개, 행정정보공동이용, 소프트웨어중복개발방지, 기술개발 및 운영 외주의 원칙
행정정보체계의 특성
수동적 자료수집, 휴리스틱스 기법(점증, 만족), 추상적․다원적 목표, 목표의 무기억성, 대기비용의 내면화 곤란, 내용중심의 정보체계 개발
기존행정관리와 지식행정관리
| 구분 | 기존 행정관리 | 지식 행정관리 |
| 조직성원능력 | 조직구성원의 기량과 경험이 일과성으로 소모 | 개인의 전문적 자질 향상 |
| 지식공유 | 조직내 정보 및 지식의 분절, 파편화 | 공유를 통한 지식 가치 향상 및 확대 재생산 |
| 지식소유 | 지식의 개인 사유화 | 지식의 조직 공동 재산화 |
| 지식활용 | 정보, 지식의 중복 활용 | 조직의 업무 능력 향상 |
| 조직성격 | 계층제적 조직 | 학습 조직 기반 구축 |
정보공개
1) 청구에 의한 의무 공개를 핵심으로 하고, 정기적인 정보공개제도 가미
2) 정보공개청구권자 : 모든 국민, 외국인도 가능, 비용부담은 청구인이 부담
3) 정보공개기관의 범위 : 국가, 지방자치단체, 정부투자기관, 지방공사 및 지방공단, 정부산하기관, 각급 학교, 특별법에 의해 설립된 특수법인, 사회복지법인
4) 정보공개절차 : 10일이내 공개여부 결정(10일 연장 가능), 20일 이내에 결정하지 않을 경우 비공개, 30일 이내에 이의신청 가능, 7일이내에 공개여부 결정(7일 연장가능), 이의신청 외에 행정심판이나 행정소송 가능
프라이버시 보호
개방성, 개인적 참여, 수집제한, 데이터 질, 사용제한, 공개제한, 보안, 책임성
정부위원회
1) 자문위원회 : 정보화추진위원회, 노사정위원회(대통령 소속)
2) 행정위원회(합의제행정관청), 소청심사위원회, 교육위원회 등
독립규제위원회
1) 중앙선거관리위원회, 노동위원회, 금융통화위원회, 국가인권위원회, 공정거래위원회, 금융감독위원회
2) 장점 : 부당한 압력에 대한 저항, 전문성, 정책의 계속성
3) 단점 : 다른 정책과의 조정 곤란, 업무처리의 지연 등
보조기관과 보좌기관
1) 보조기관 : 차관, 차장, 실장, 국장, 부장, 과장 외에 본부장이나 팀장 등의 명칭 사용
2) 보좌기관 : 차관보, 심의관, 담당관 등
3) 처 : 국무총리 소속의 중앙행정기관
노무현정부 정부조직개편(18부 4처 16청)
1) 소방방재청 신설, 법제처와 국가보훈처를 장관급으로 격상, 문화재청을 차관급으로 격상, 행정개혁사무 및 전자정부에 관한 사무를 행정자치부 사무로 함, 보건복지부 영유아 보육업무를 여성부로 이관함, 공무원 인사관리기능을 중앙인사위원회로 이관함.
2) 과학기술부장관 부총리로 격상
3) 철도청 폐지
4) 복수차관제(재정경제부, 외교통상부, 행정자치부, 산업자원부) 도입
5) 기상청과 통계청을 차관급으로 격상
7) 방위사업청 신설(2006년 1월 1일부터 적용)
정부조직
1) 국무조정실 : 행정의 지휘 감독, 정책의 조정, 심사평가, 규제개혁에 관하여 국무총리 보좌
2) 재정경제부(정부회계), 과학기술부(원자력), 법무부(출입국관리), 건설교통부(수자원)
3) 행정자치부 : 국무회의의 서무, 법령 및 조약의 공포, 공무원의 복무 및 연금관리, 상훈, 정부조직과 정원의 관리, 정부혁신, 행정능률, 전자정부, 정부청사의 관리, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원ㆍ재정ㆍ세제, 지방자치단체간 분쟁조정, 선거, 국민투표, 민방위ㆍ재난관리 제도에 관한 사무
행정학 접근방법
1) 미시적 접근(방법론적 개체주의, 환원주의) : 전체는 부분의 합이다. 행태론, 공공선택론, 합리적 선택 제도주의
2) 거시적 접근(방법론적 총체주의, 신비주의) : 전체는 부분의 합 이상이다. 생태론, 체제론, 사회학적 제도주의
3) 중범위이론(유형론) : 생태론(행정문화이론), 상황이론, 신제도론, Heady의 관료제론
Bailey의 분류
기술적 설명적(계서제 이론, 비교 유형론), 규범적, 전제적 가정적(행태과학), 수단적 이론(실제적인 성과를 가져오는 이론)
역사적 접근방법
사레연구, 인간존재의 순환성, 발생론적 설명방식, 지식의 상대성
테일러의 과학적 관리론
1) 시간동작연구, 공구의 표준화, 과업관리법, 성과급, 기능적 직장제도(매트릭스에 유사)
2) 경제적 합리적 인간관, 관리자와 노동자의 역할분담 및 협조 강조, 작업계층을 대상으로 한 연구, 외부환경이나 비공식적 요인을 고려하지 못함
인간관계론
호손실험(조명, 계전기조립, 면접, 건반배선), 사회적 심리적 욕구 강조, 비공식 집단 중시, 조직에 대한 이원론적 파악(공식조직과 비공식조직), 인간조종의 과학, 외부환경 무시, 작업계층을 대상으로 연구
과학적 관리론과 인간관계론의 공통점
생산성 향상, 관리층을 위한 연구, 작업계층, 외부환경무시(폐쇄체제적 관점), 인간행동의 피동성과 동기부여의 외재성
행태론적 접근 : Barnard, Simon
1) 행태 : 개인, 집단, 조직의 가치관, 사고, 태도 등을 총칭하는 개념으로 관찰, 면접, 질문 등을 통해 파악할 수 있는 객관적이고 외면적인 요소
2) 원리접근법에 대한 행태론의 비판 : 격언에 불과(원리간의 상충성 지적), 전문화의 원리와 명령통일의 원리간 상충, 통솔범위를 좁힐 경우 관료적 형식주의 초래
3) 행태론적 접근방법의 특징 : 가치판단의 배제(가치와 사실의 분리), 인간행태의 규칙성 전제(인간행동을 자극과 반응의 관계로 인식-심리학적 접근), 논리실증주의(전체적으로 귀납적), 계량적 분석 기법 중시, 행정문화의 연구, 종합과학(통합), 순수과학
4) 행태론적 접근방법의 한계 : 연구대상 및 범위의 제약, 가치판단배제의 비현실성, 폐쇄적 이중구조적 사회에 적용 곤란, 경험적 보수주의 및 어용학설(엘리트주의), 폐쇄체제적 관점, 행정의 특수성 간과(공사행정일원론)
생태론적 접근방법 : 행정을 환경의 종속변수로 간주, 환경결정론적 관점, 중범위이론
1) Gaus의 행정환경 : 주민(국민), 장소, 과학적(물리적) 기술, 사회적 기술, 사상(이념), 재난, 인물(개인)
2) 개도국(전이사회, 프리즘적 사회, 살라모델)의 특징 : 형식주의, 표리부동성, 이질혼합성(전통적 요소와 현대적 요소의 혼재), 기능의 중첩, 다규범주의(상용성 - 전통적 규범과 현대적 규범의 중첩), 양초점성(관료의 권한이 법제상으로는 제약되어 있으나 현실적으로 큰 권력 행사), 사회의 총권력은 작으나 순권력은 크다. 가치의 응집(권력, 부, 명예 등을 소수 엘리트가 독점), 파리아자본주의(천민자본주의, 정경유착), 관료제운영상의 자율성(행정이 정치 압도)
3) 선진국의 특징 : 합리주의, 민주주의, 성취주의, 실적주의, 개인주의, 상대주의, 다원주의, 세속주의(세속화), 모험주의, 중립주의, 사실정향주의, 전문주의(일반주의와 반대)
4) 생태론의 공헌과 한계 : 과학적 연구에 공헌, 행정의 독립변수성 경시
체제적 접근
1) 체제의 특징 : 투입 전환 산출 환류의 과정, 정태적 균형 또는 동태적 균형
2) 개방체제의 특징 : 동태적 항상성, 등종국성(동등귀착성, 이인동과성), 부정적 엔트로피
3) 파슨스의 사회체제론(AGIL) : 적응(경제), 목표달성(정치), 통합(경찰, 사법), 잠재적 유형유지(교육, 문화)
4) 체제론적 접근방법의 특징 : 총체주의, 목적론, 계서적, 시간중시, 관념적 모형
5) 체제론의 한계 : 정태적, 현상유지적, 보수적, 변화와 발전 설명곤란(개도국행정현상 설명 곤란), 행정의 독립변수성 간과, 거시적 측면만을 강조함으로써 체제의 구체적인 요소나 사건, 인물 등 경시
비교행정론
1) 후진국에 대한 기술원조의 과정에서 미국행정학의 적용범위상의 한계, 행정학의 과학화, 비교정치론의 영향
2) 리그스의 비교행정 접근방법 : 경험적 실증적 접근, 일반법칙적 접근, 생태적 접근
3) 헤디의 접근방법 : 수정전통형, 발전지향형, 일반체제모형, 중범위모형(관료제 중심)
발전행정론
1) 정치행정신일원론, 효과성 중시, 불균형적 성장전략, 행정인의 역할 중시
2) 발전행정의 문제점 : 행정의 비대화, 이론적 과학성 미흡, 국민의 투입(참여) 기능 경시, 소득분배의 불공평 초래
3) 기관형성 : 에스만, 엘리트에 의한 하향적 발전전략
4) 기관형성 변수 : 내적 변수(지도력, 이념, 사업활동, 자원, 내부구조), 외적변수(수권적, 기능적, 규범적, 확산적), 평가기준(생존능력, 자율성, 영향력, 파급효과)
후기행태론(주관주의)의 특징
사회적 적실성과 실천성 중시(학자들의 정치적 행동화 촉발), 유명론, 반실증주의(철학적), 자발론, 개별기술적 접근, 규범적 처방적, 신행정론의 토대,
현상학적 접근 : 훗설, 하몬의 행위이론
순수직관(직관적 포착), 상호주관성, 소외극복(물상화 극복), 자유로운 의사소통
비판론적 접근 - 칸트 헤겔, 프랑크푸르트, 하버마스, 덴하르트
1) 비판이론의 기본 지향 : 총체성, 의식, 소외, 비판 - 자유로운 의사소통 및 비판적 자기성찰
2) 하버마스의 이성 : 도구적 기술적 이성(실증주의), 실천적 해석적 이성(현상학, 실버만, 하몬), 비판적 해방적 이성(비판이론, 포리스터, 덴하르트)
신행정론
1) 1960년대 사회문제의 해결, 사회적 적실성과 실천, 1968년 미노우부룩 회의
2) 신행정론의 특징 : 가치의 중시(사회적 형평성), 고객지향적 행정 및 참여와 합의 중시(비정부조직 활성화 계기), 조직과 개인의 통합 및 계층제 수정(탈관료제 모형 처방), 현상학적 접근 및 비판론적 접근, 체제분석보다 정책분석 중시, 행정대학원(전문적 행정학 교육) -> 블랙스버그선언(Wamsley, 관료비판에 대한 반박)
공공선택이론(공공경제학, 비시장경제학, 신정치경제학) : 오스트롬 민주행정패러다임
1) 공공선택이론의 기본전제 : 교환으로서의 정치(거래에 참여하지 않은 사람도 영향 받음), 방법론적 개체주의(환원주의), 합리적 경제적 인간관(功利的 인간관), 연역적 접근방법
2) 공공선택이론의 처방 : 다원조직체, 비계서적 조정, 적정한 공급영역의 설정 및 관할권의 중첩, 시민참여 및 고객의 요구에 대한 대응성 제고, 시장적 메커니즘(가격-수익자부담, 경쟁) 활용, 지역중심의 지방자치가 아니라 기능중심의 지방자치 강조.
3) 공공선택이론에 대한 비판 : 형평성의 미고려, 인간관의 협소, 정부역할의 간과(보수적), 행정내에서의 관리와 조정의 곤란
4) 뷰케넌과 털록의 최적 참여자의 수 : 의사결정비용과 외부비용을 합친 총비용이 최저가 되는 지점에서 의사결정의 규칙 채택
5) 니스카넨의 예산극대화 가설 : 공공재의 공급측면에서 공공재의 생산량 분석, 관료의 효용은 예산의 단조증가함수, 관료의 예산극대화 추구 성향으로 공공재의 과다생산(2배), 예산제약적 수요하에서 배분적 비효율성 밝힘
신제도주의적 접근방법
1) 제도를 공식적 법령 외에 공유된 규범까지 포함(균형점, 규범, 규칙-헌법상 선택규칙, 집합적 선택규칙, 세부적 운영규칙)
2) 제도와 행위자간의 상호영향력 인정, 제도의 동태적 측면을 중시, 구조-제도-행위의 관계에서 중범위이론(거시적+미시적, 결정론+자발론)에 속함
3) 구제도주의가 공식적 법령을 중심으로 기관과 주요기관의 권한이나 기능의 파악에 중점을 두는 반면, 신제도주의는 제도와 행위자간의 관계나 제도와 제도간의 관계에 초점을 둔다.
역사적 제도주의
1) 권력을 이용하여 제도 설명, 독립변수와 종속변수로서의 제도, 정치적 영역의 상대적 자율성, 정책연구에서 역사와 맥락에 대한 강조, 제도의 지속성과 경로의존성 중시, 단절적 균형상태와 제도적 역동성 개념을 이용하여 제도의 변화 설명하나 전체적으로 제도의 변화에 대한 설명력 부족
2) 역사적 제도주의의 유용성 : 역사적 맥락과 거시구조적 관점을 결합하여 통합적 접근 시도, 국가간 정책의 상이성 설명에 기여
3) 역사적 제도주의의 한계 : 체계적이고 일반화된 이론 발달 곤란, 제도적 결정론의 오류, 제도의 변화에 대한 설명 미흡
합리적 선택 제도주의(Ostrom)
1) 합리성이나 효율성을 이용하여 제도 설명, 제한된 합리성 하의 경제적 인간관 가정(자신의 이익극대화 추구), 집합적 행동의 딜레마를 해결하기 위한 장치로서 제도 인식(합리적 전략적 선택의 결과로서 제도), 개인의 선호체계는 주어진 것으로 간주(외생적으로 결정됨), 공유재 문제와 같은 제반 사회문제해결 기제 제공
2) 합리적 선택 제도주의의 한계 : 행위자의 선호체계 형성에 대한 설명 미약, 권력이나 문화의 영향력 불고려, 제도의 동태적이고 비공식적 측면 간과
사회학적 제도주의
정당성을 이용하여 제도 설명, 문화까지 제도로 봄, 문화적 인지와 사회적 정당성 중시, 제도의 비공식적 측면 중시, 제도의 규범적 측면보다 인지적 측면 중시, 제도변화의 이유로서 결과성의 논리보다 적절성의 논리 강조, 해석학적 방법이나 귀납적 방법 이용
신제도주의의 비교
| 역사적 제도주의 | 합리적 선택 제도주의 | 사회학적 제도주의 | |
| 제 도 | 공식적 측면 | 공식적 측면 | 비공식적 측면 |
| 선호형성 | 내생적 | 외생적 | 내생적 |
| 강조점 | 권력불균형 역사적 과정 |
전략적 행위 균형 |
인지적 측면 |
| 제도변화 | 결절된 균형 외부적 충격 |
비용편익비교 전략적 선택 |
유질동형화 적절성의 논리 |
| 방법론 | 사례연구 비교연구 |
연역적 일반화된 이론 |
경험적 연구 해석학 |
거래비용이론
1) 제한된 합리성과 기회주의 행태, 환경의 불확실성과 불완전경쟁(소수교환관계), 자산의 특정성 하에서 거래비용(사전거래비용과 사후거래비용) 증가
2) 조직(계층제)가 만들어진 이유, U형구조보다 M형구조가 효율적인 이유 등을 설명
주인-대리인 이론
1) 주인과 대리인의 이해관계의 상충, 정보의 비대칭성(대리인이 유리), 대리인의 기회주의 행태로 인해 문제 발생 : 역선택(계약전 감추어진 특성)과 도덕적 해이(계약후 감추어진 행동),
2) 대리인 문제의 해소 : 신호발송, 선별, 명성, 공동정보체계, 성과급(과정보다 결과중심의 관리 - 대리인 비용의 최소화)
관청형성모형(Dunleavy)
1) 니스카넨의 예산극대화 모형 비판
2) 핵심예산(운영비) - 관청예산(핵심+민간에 지불) - 사업예산(관청+다른 공공기관에 지불) - 초사업예산
3) 전달기관(고전적 계선관료제)은 예산 극대화 추구, 통제기관은 예산 극대화 추구하지 않음
4) 영국의 Nest Steps(Agency, 책임운영기관)와 관련되며, 분봉 및 분권의 이론적 기반
신공공관리론 : 1980년대 이후 신관리주의와 시장주의(신제도주의 경제학)에 기반,
1) Osborne과 Gaebler의 정부재창조론 : 촉진, 경쟁, 지역, 성과, 사명, 고객, 기업가, 분권, 미래지향, 시장
2) Osborne과 Plastrik의 5C전략 : 핵심(방향잡기), 결과, 고객, 통제(통제위임), 문화
3) Hood의 신공공관리론 : 산출물에 기초한 조직분화, 경쟁, 민간관리기법, 자원이용의 규율과 절약, 관리 자율성, 공식적 성과기준, 산출 통제(성과관리)
4) 신공공관리론의 특징 : 공사행정일원론적 관점, 화폐적 유인 강조, 정부의 성과향상 및 관리의 효율성 강조. 결과의 책임성 강조, 고객의 가치와 요구를 중시하는 고객만족행정 추구, 정치적 통제의 강화(정치적 통제를 배제하는 것은 아니다, 노시평 외).
5) 신공공관리론에 대한 비판 : 운명주의자, 개인주의자(시장으로), 계층주의자(중앙관리기관의 조정능력 강조), 평등주의자(회계제도, 부패방지기구 중시)
6) 신공공관리론의 한계 : 정치적 법적 측면 등한시, 형평성 민주성 가외성 상대적 간과, 조정 문제의 발생, 공무원 사기 저하
뉴거버넌스
1) Peters의 뉴거버넌스 모형 : 시장적 정부(분권화, 성과급), 참여적 정부(평면조직 계층제 완화, TQM), 신축적 정부(가상조직, 임시적 관리), 탈내부규제정부(재량 확대, 기업가적 정부)
2) Rhodes의 뉴거버넌스 모형 : 최소국가(작은 정부, 국제적 시각과 융통성, 책임성, 공정성), 기업적 거버넌스, 신공공관리론, 좋은 거버넌스(세계은행, 신공공관리와 자유민주주의의 결합), 사회적 인공지능체계, 자기조직화연결망(시장과 계층제의 중간, 신용과 협력 중시), 공공거버넌스(신공공관리론에 대한 비판, 정부 기업 시민사회의 네트워크에 의한 정책결정 및 집행-정책네트워크)
신공공관리론과 뉴거버넌스 비교
| 구분기준 | 신공공관리 | 뉴거버넌스 |
| 인식론적 기초 | 신자유주의 | 공동체주의 |
| 관리기구 | 시장 | 연계망 |
| 관리가치 | 결과 | 과정 |
| 정부역할 | 방향잡기 | 방향잡기 |
| 관료역할 | 공공기업가 | 조정자 |
| 작동원리 | 경쟁(시장 메커니즘) | 협력체제(신뢰) |
| 서비스 | 민영화, 민간위탁 | 공동공급(시민 기업 참여) |
| 관리방식 | 고객지향 | 임무중심 |
| 분석수준 | 조직내 | 조직간 |
| 국민에 대한 인식 | 고객(수동적) | 주인 투자자(적극적) |
| 샤흐터 이론 | 정부재창조론 | 시민재창조론 |
거버넌스 제반 이론
1) 국가중심거버넌스(관리주의와 관료주의 : 신공공관리론, 기업가적 정부, 좋은 거버넌스, 신축적 정부, 탈규제적 정부, 경쟁국가론, 조종국가론)
2) 시민사회중심거버넌스(참여주의와 공동체주의 : 자기조직적 네트워크 이론, 법인 거버넌스, 참여적 정부모형)
3) 시장중심거버넌스(시장주의 : 최소국가론)
사회자본
1) 신뢰(Fukuyama), 규범, 네트워크, Putnam은 세가지 요소 모두 중시
2) 사회자본의 필요성 : 신뢰를 통한 거래비용의 감소, 효과적인 사회적 제재력, 정보소통의 통로
혼돈이론
1) 불안정하고 불규칙적인 혼돈상태, 결정론적 혼돈, 초기치 민감성을 가진 혼돈
2) 질적 연구, 혼돈을 발전의 불가결한 조건으로 이해, 조직의 자생적 학습능력과 자기조직화 능력 중시, 반관료제적 처방
모더니티의 속성
특수주의(한편으로는 보편성, 한편으로는 특수성), 과학주의, 기술주의, 기업과 기업가 정신, 해석학
포스트 모더니티의 속성
1) 구성주의, 상대주의, 다원주의, 현실과 언어의 매개, 해방주의, 행동과 과정의 중시
2) 포스트 모더니티의 속성 : 상상, 해체(탈구성), 영역해체(탈영역화), 타자성
3) 포스트 모더니티의 처방 : 상당수 담론이론, 탈관료제, 입헌주의, 네트워크
고객중심적 마케팅 : 고객중심, 기획에 의존, 세분화 지향, 경쟁 중시
기능주의 사회이론 : 상호작용이론, 사회행위론, 통합이론, 사회체제이론, 객관주의
가치 상대론과 절대론
1) 상대론(목적론) : 쾌락주의, 마르크스주의, 공리주의(상대적, 결과지향적, 공동체적)
2) 절대론(의무론) : 롤스의 정의론
보수주의와 진보주의
1) 보수주의 : 자유 중시, 합리적 경제인간, 교환적 정의
2) 진보주의 : 평등 중시, 합리적 경제인관 부정, 효율성 공정성 번영 진보에 대한 자유시장의 잠재력 인정하되 시장의 윤리적 결함을 정부개입에 의해 치유, 소외집단 지원정책 선호, 낙태금지나 종교교육에 대한 반대
가치유형론
1) 카플란 유형 : 개인적, 표준적(특정 집단, 중류층 시민의 눈), 이상적 맥락(전체 가치, 사회적 형평)
2) 앤더슨의 유형 : 정치, 조직, 개인, 정책(토지공개념, 금융실명제), 이념
3) 굳셀의 가치지향 : 수단(대의정부), 도덕성 지향, 다수인 지향(다수인의 평등), 시장지향(경제적 능률), 임무지향(공익)
4) 목적계획법은 가치갈등의 해소방법 중 가중치법에 해당한다(새행정학).
본질적 가치와 수단적 가치
1) 본질적 가치 : 정의, 공익, 복지, 형평, 자유, 평등
2) 수단적 가치 : 민주성(능률과 비교시 목적 가치), 능률성, 효과성, 합법성, 합리성, 투명성
Rawls의 정의론(법칙론적 윤리설, 복지국가이론)
1) 계약당사자의 자격요건(무지의 베일, 상호무관심적 합리성, 최소극대화)
2) 정의의 원칙(평등한 자유-기회균등-차등)
공익
1) 공익의 기능 : 행정활동의 정당성, 대립적인 사회집단 공존, 소수집단의 보호
2) 공익개념 대두 배경 : 정치행정일원론(발전행정론, 신행정론), 행정인의 윤리 확립
3) 실체설(적극설) : 사익초월(사익과의 갈등 없음), 선험적, 단일성 가치(자연법, 정의, 형평, 복지, 인간존중), 전체주의 권위주의 엘리트 개도국, 비민주적, 객관성과 구체성 결여, Held, Rawls
4) 과정설(소극설) : 사익간 갈등의 조정 타협, 민주적 조정 과정, 개인주의 다원주의 민주주의 다수의 이해관계자, 도덕적 요인 경시, 행정행위의 준거가 되지 못함, 사회의 조직화되지 않은 이익 미고려, 합의의 도출과정 불명확, Hobbes, Hume, Bentham, Samuelson, Arrow, Bentley, Lindblom
5) 절충설 : 소비자의 이익
6) 공익결정에 영향을 미치는 변수 : 가치관과 태도, 정치이념과 체제, 경제이념과 체제, 사회체제, 정책유형 - 기술화의 수준이나 행정구조는 관계 없음
합법성
1) 법규창조력, 법률의 우위, 법률의 유보(적극적 측면)
2) 형식주의 초래, 동조과잉 및 목표의 대치 현상
경제성, 능률성, 효과성, 생산성
1) 경제성(비용절감), 능률성(최소의 투입으로 최대의 산출, 내적, 단기적, 양적), 효과성(목표달성도, 외적, 장기적, 질적), 생산성=효율성(능률성+효과성)
2) 칼도힉스기준 : 총편익에서 총비용을 뺀 순편익이 0보다 클 때 효율적
3) X-비효율성(기술적 비효율성) : Leibenstein이 제시, 관리적 행정적 비효율성, 정부실패
생산성(능률성 + 효과성)
경제학이나 경영학에서는 능률성과 동일한 의미로 사용한다. 능률성은 확정된 목표달성과정에서 나타나는 양적이고 단기적인 문제이고, 효과성은 발전목표를 어느 정도 달성하느냐 하는 질적․최종적인 문제이므로 상충소지가 있다.
사회적 형평성
1) 수평적 형평성(동일여건 동일대우), 수직적 형평성(상이여건 상이대우),
2) 정정길 교수 : 수평적 형평성(일인일표, 법앞의 평등, 수익자부담원칙), 수직적형평성(소득재분배, 대표관료제),
3) 형평성 기준 : 평등주의(1인1표, 의무교육) - 동일배분, 실적주의(독과점 규제) - 기회균등, 실적에 따른 차등, 욕구주의(필요중심원리, 생활보호, 공적부조, 실업수당, 연금)
4) 평등주의를 법앞의 평등을 전제로 능력에 따른 차별은 정당하다고 보면서, 사회보장제와 최저임금제를 예로 드는 입장도 있다(e-행정학)
가외성(Landau)
1) 중첩성(협력), 반복성(독립, 경쟁), 동등잠재력(등전위현상) - 권력분립, 양원제, 삼심제도, 거부권, 위원회, 분권화, 계선과 참모, 품의제도, 추가경정예산, 복수목표 등, 계층제와 집권화, 만장일치는 가외성 장치로 보지 않음
2) 가외성이 정당화 되는 근거 : 정책결정의 불확실성 극복, 행정의 신뢰성 제고, 조직의 체제성, 협상의 사회(갈등과 의견불일치 극복 및 행정의 종합성․융통성의 확보), 적응성 제고, 창조성 제고
3) 가외성의 한계 : 비용증가, 행정의 능률성 저해, 기관간 갈등 발생
적합성(appropriateness) : 가치 반영, 적정성(adequacy) : 충분성(문제해결정도)
투명성 : 청렴성과 이해충돌 회피
1) 과정투명성 : 서울시 OPEN 시스템
2) 결과 투명성 : 서울시 청렴계약제, 시민옴부즈만
3) 조직투명성 : 조직 자체의 개방성
합리성
1) 목표수단적합(목표수단의 계층제 = 연쇄 = 연계) : 기능적 합리성 = 실질적(내용적)합리성(Simon)
2) 고도의 이성적 사유과정 : 실질적 합리성(Mannheim) = 절차적 합리성(Simon)
3) Weber의 분류 : 이론적(인과관계), 실제적(실용적), 실질적(포괄적 가치), 형식적(법과 규정에 입각한 목적 수단의 관계, 산업사회의 관료제적 합리성)
4) Diesing의 합리성 : 기술적 합리성, 경제적 합리성, 사회적 합리성(사회구성요소간의 통합성), 법적 합리성, 정치적 합리성(정책결정구조의 합리성으로 가장 비중 높음)
5) 합리성 제약요인 : 가치갈등, 인지적 한계, 지식정보의 불완전성, 정보탐색비용의 과중, 사회화에 따른 분업, 사회구조의 왜곡, 대인간 조작, 감정 관습 기억 관성에 의존
사회지표
경제지표의 문제점 인식 후 대두, 생활의 질 강조, 규범지향적, 종합적, 시차적 변화의 측정, 개인수준의 고려, 산출․성과지향성
산출지표
협의로는 직접적 단기적 양적 측면, 광의로는 간접적 장기적 질적 측면 까지 포함