● 관료제
매우 다의적인 개념이며 불확실한 개념임.
| 구분 | 개념 | 학자 | 특징 |
| 구조적개념 | 계층제형태를 지닌 대규모 조직 | weber, merton, blau | 관료제의 보편성,순기능강조 |
| 기능적개념 | 정치권력을 장악한 특권집단 | Laski, Finer, Janowitz | 보편성상실, 역기능(해독)강조 |
● Weber의 관료제 모형의 특징
1.Weber의 이론과 특징
-Weber의 관료제는 독일을 위시한 유럽의 당시 정치·경제적 현실과 프러시아 관료제에 대한 막연한 인상을 토대로 연구된 가설적인 모형임
-영미의 민주당이나 신생국관료제를 대상으로 연구된 것도 아니다. 영미는 민주주의나 시장경제가 발달하여 강력한 정부관료제가 불필요했기 때문에 관료제 이론이 싹트지 못함
⑴이념형
⑵보편성
⑶합리성: 계층제에 의한 능률성과 합법성을 추구할 수 있는 가장 합리적·이상적 조직이라고 봤다.
2.지배의 유형과 관료제의 발달
⑴전통적 지배와 가산 관료제
⑵카리스마적 지배와 독재 관료제: 위기·재난 시
⑶합법적 지배와 근대 관료제: 근대 법치주의나 합리주의에 의한 관료제. Weber의 이념형 관료제로서 직업 관료제 및 실적 관료제를 기반으로 함
● 근대 관료제의 특징
1. 근대 관료제의 성립 요인
⑴화폐경제의 발달
⑵행정업무의 양적 증대
⑶행정업무의 질적 변화: 행정의 전문화·기술화
⑷관료제적 조직의 기술적 우위성
⑸물적 관리 수단의 집중화
⑹사회적 차별의 평준화
⑺2차 집단 보호 효과
⑻사회의 세속화
2. 근대 관료제의 특징
⑴고도의 계층제, ⑵법규에 의한 지배 및 관청적 권한 ⑶문서주의와 공사 분리
⑷전문지식 ⑸직업의 전문화(전임직) ⑹고용관계의 자유계약성
⑺비개 인화·몰 인간성·비 정의성 및 공평성(객관주의)
● Weber의 이론의 비판과 수정
1.1930년대의 비판과 수정(인간관계론과 미국 사회학자)
-공식적인 면만 강조하고 비공식적인 면을 도외시하여 융통성 부족, 인간을 기계부품 취급
-합법성의 지나친 강조로 규칙의 내면화, 동조 과잉, 목표의 대치 등 비능률성 초래
-할 거주의, 경직성 초래
-관료들의 전문지식의 강조는 관료집단에 대한 민주 통제(외부통제)를 곤란하게 함
2.1960년대 발전론자의 수정
-관청의 권한을 법령으로 규정하는 것은 신축적인 행정처리의 곤란과 발전의 장애요인이 됨, 합법적 행정은 물론, 합목적성도 필요
-계층제를 지배·복종의 체제로 보기보다는 상하 간의 분업이나 협동체제로 파악
-관료는 전문적 지식도 중요하지만 사회 전반에 대한 넓은 이해력·발전 지향적 안목이 더 필요
3.1970년대 신행 정론에 의한 극단적 비판
-bennis의 ‘관료제의 종말론’, toffler의 'Adhocracy'등=> 후기 관료제 모형·탈관료제 제시
● 관료제 모형에 대한 비판과 관료제의 병리
1. 이론적 비판
⑴내적 일관성의 결여: 능력중심의 임용과 계서적 권한 배분의 원리는 상충
⑵정의와 주장의 혼재
2. 실천적 비판:관료제의 병리
⑴동조 과잉과 수단의 목표화
⑵번문욕례
⑶인간적 발전의 저해
⑷전문화로 인한 무능:훈련된 무능
⑸무사안일주의와 상급자의 권위에 의존
⑹할거주의(selznick)
⑺변동에 대한 저항(교착상태, bennis)
⑻관료 독선주의 및 권위주의(카멜리 펀트 조직)
*카멜리 펀트 조직: 토플러가 지적한 용어로 관료제는 보이지 않는 정당/ 미국 관료제가 매우 느리고 우둔하여 국민의 요구에 민감하게 대응하지 못하는 무능한 집단이라는 뜻.
⑼권력구조의 이원화와 갈등
⑽무리한 세력 팽창(관료제 국주의)
⑾관료를 무능화하는 승진제도(피터의 원리):무능력 수준까지 승진
⑿민주성·대표성 제약
● 관료제의 순기능과 옹호론
1. 관료제의 효용과 순기능
⑴상승 욕구 충족 수단 ⑵법 앞의 평등 ⑶신속하고 효율적인 행정 ⑷갈등조정 ⑸고도의 합리주의
2. 관료제 옹호론(Perrow, kaufman, goodsell 등)
-블랙스버그 선언에 참여했던 goodsell은 ‘공공행정의 논쟁’에서 사람들의 관료제에 대한 부정적 시각은 관료제에 대한 이해 부족에서 나온 것이 많다고 주장하며 미국 관료제를 적극 옹호함으로써 행정의 정당성을 회복하고자 했음
①관료제의 대안 조직인 동태적 조직도 문제 해결 후엔 다시 관료제로 돌아감
②법 앞의 평등을 무시할 경우 일관성이 저해되고 불평등 초래
③관료제는 통제불능이 아니며 최근 대표관료제, 내부고발자 보호 등에 의해 충분히 통제받고 있음
④관료제의 낮은 성과는 무형적·다양한 목표 등 실패하기 쉬운 목표를 추구하기 때문임.
● 관료제 병리
동조 과잉, 서면주의(red tape). 형식주의, 훈련된 무능, 비인간화 등
⊙ 동조 과잉(overconformity)
본래 수단으로 간주되었던 규칙의 준수가 형식주의를 초래하게 되어 그 자체가 목표로 되는 현상을 말한다. 관료제의 기능은 무엇보다도 먼저 정실이나 자의에 의거한 개별주의를 배제하고 일차적 규칙 등을 통하여 보편주의를 확립함으로써 조직 전체의 통일성을 확보하고, 조직 목표를 능률적. 합리적으로 달성하는 데 있다. 그러나 규칙 준수를 지나치게 강조한 나머지 결과적으로 규칙을 절대적인 것으로 받드는 동조 과잉 현상을 낳는다.
⊙ 문서주의(red tape) 혹은 형식주의(formalism)
관료제에서는 모든 사무의 처리를 일반적 규칙에 의거하여 일정한 양식과 절차에 따라 서면으로 행하며, 모든 처리와 권리. 의무. 책임의 존재 및 한계는 이 서면을 증거로 하여 확인된다. 그런데 이와 같은 서면주의가 과도하게 강조될 때는 다인장(多印章) 주의, 문서 다작, 번문욕례 등이 따른다.
⊙ 훈련된 무능(trained incapacity)
현대의 관료제는 고도의 전문가를 요청하게 되며, 이러한 전문가는 극히 한정된 분야의 전문성을 지니고 있어 다른 분야에 대한 이해도 적을 뿐만 아니라 전문화의 원칙이 지나치게 강화되는 경우 아집화, 할 거화, 시야 협소화, 무능화 등의 병리 현상을 추래하게 된다.
⊙ 무사안일주의와 변동에 대한 저항
적극적으로 새로운 일, 조언, 결정 등을 하려 하지 않고 선례에 따르거나 상관에게 무조건 영합하는 소극적인 행동을 의미한다. 이러한 태도는 관료의 신분이 불안하고, 영합하는 소극적인 행동을 의미한다. 이러한 태도는 고나료의 신분이 불안하고, 상관이 부하의 맹종을 즐기고, 건설적인 조언을 권장하지 않거나, 또는 사무를 감정적으로 처리하고, 업적을 중시하지 않는 경우 특히 많이 나타난다. 1) 또한 관료의 자기 유지에 대한 불안. 위협 때문에 관료제는 본질적으로 보수성을 띠게 되는데, 이러한 관료제의 보수성으로 인하여 관료제 외부의 변동에 대하여 민감하게 대처하지 못함으로써 발전 목표를 추구하는 데 제약 내지 저항이 수반된다.
⊙ 행정의 독 선화
관료제는 국민에 대하여 직접 책임 을지지 않을 뿐 아니라 그 계층 제성, 과두 제성, 탄력성 등으로 인하여 고질적인 관료 독선주의를 가져와 민주행정에 역행하게 된다. 이러한 관료 독선주의에는 기만성, 불친절, 냉정, 비밀주의, 무책임성 등이 따른다.
⊙ 귀속 주의(ascription)에 입각한 자생 집단의 부작용
대규모 조직체에는 언제나 자생 집단이 탄생하기 마련이다. 이때 대인 관계 및 인사의 기준이 실적에 입각한 것이 아니고 출신 학교. 출신 지역과 같은 귀속적인 기준에 의하여 이루어지는 경우 정실 인사가 되며, 소위 과소 관료제화(under bureaucratization)가 나타남으로써 서식 주의와 같은 과잉 관료제화(over bureaucratization)와는 반대적 병리 현상을 나타내게 된다.
⊙ 할 거주의(sectionalism)
구성원들이 자기 조직만을 생각하고 다른 부서에 대한 배려를 하지 않는 편협한 태도는 행정의 질을 저하시킬 수밖에 없다.
⊙ 조직의 비인간화
관료제 조직의 구성원들은 주어진 일정한 한정된 업무를 매일 반복적, 기계적으로 처리하기 때문에 무감 정화, 권태화, 욕구불만화, 시야 협소화, 부속품 화하고, 인간으로서의 인격을 상실하게 되기 쉽다.
● 관료제와 민주주의
⊙ 문제의 제기
①관료제는 소수에 의한 지배와 능률성을, 민주주의는 다수에 의한 지배와 민주성을 특징으로 함
②결론적으로 양자는 부합되는 측면과 상충되는 측면이 있으나 공존·보완이 가능한 관계로 보아야 한다.
*weber도 양자 간의 갈등을 인식은 하였으나, 관료제와 민주주의를 반드시 대립적 관계로 보지는 x
⊙ 관료제가 민주주의에 공헌하는 측면
⑴공직임용의 기회균등 ⑵법 앞의 평등 ⑶민주적 목표의 능률적 수행 ⑷국회의 약화된 입법기능 보완 ⑸경제발전 및 국민생활수준 향상에 기여
⊙ 관료제가 민주주의를 저해하는 측면
1. 대외적 민주주의에 대한 저해
⑴관료의 특권집단화
⑵민중의 요구에 부적응
⑶무책임성
2. 대내적 민주주의의 저해
⑴권한의 독점과 과두제의 철칙
⑵임의단체 또는 비공식 조직의 비민주적 보수화 경향
⊙ 관료제와 민주주의의 조화
:①외부통제 강화,②조직 내 민주화와 분권화 ③행정공개 강화 ④행정 윤리의 정립⑤관료제로의 시민의 예속 방지 등
⊙ D.Yates의 관료적 민주주의
:제도개혁을 통하여 관료제에 대한 통제전략을 잘 수립하면 관료제와 민주주의의 조화가 가능하다고 보고 있다.
제도적 개혁의 주요 과제로 ①중앙집권적인 통제와 장기적인 기획능력의 강화 ②국가 전반적인 기획을 고려하면서 공개적·공평한 체제하에서 이익의 민주적 조정 ③상위 정부와 일치하는 지역 정부 수준의 갈등조정기구 및 시민감시기구 설치 등을 들었다.
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